Jueces. Seguridad social. Regímenes especiales. Jubilación. Regímenes provinciales. Cajas transferidas. Convenio de Transferencia del Sistema Previsional de la Provincia de San Luis al Estado Nacional. Movilidad
Bianchi, Oscar A. y otros v. ANSeS
Corte Suprema de Justicia de la Nación
DICTAMEN DE LA PROCURADORA FISCAL DE LA NACION:
La Cámara Federal de Apelaciones de la Seguridad Social, Sala II, confirmó el rechazó del amparo promovido contra la Administración Nacional de la Seguridad Social con el objetivo de obtener la recomposición de los haberes previsionales de los actores afectados por la devaluación resultante del abandono del régimen de la ley n° 23.982. Para así decidir, en sustancia, argumentó que los interesados -beneficiarios directos o derivados en virtud del desempeño en la magistratura provincial de San Luis- pretenden una intangibilidad propia del haber de retiro y sin relación con el de actividad, ignorando que aquella garantía remite a una proporcionalidad con el salario de los jueces activos (que no se ha visto acrecentado en este supuesto); sin que obste a lo argüido la transferencia del régimen jubilatorio local a la Nación dado que no puede inferirse de tal extremo una equiparación de los jueces provinciales a los nacionales que generalice el aumento conferido por la Acordada CSJN n° 41/04 (cf. fs. 62/63 y 86/90).
Contra dicha decisión la parte actora dedujo el recurso extraordinario, que fue contestado y denegado (cf. fs. 108/132, 147/154 y 155), dando origen a la presente queja (fs. 33/37 y 42/43 del cuaderno respectivo).
La quejosa, en suma, basada en las garantías de los artículos 5, 16, 17, 28, 31 y 110 de la Constitución Nacional y en los precedentes, entre otros, de Fallos: 311:268 y 458 (“Bonorino Peró”); 324:1177 (“Gaibisso”); 329:385 (“Chiara Díaz”); 329:1092 (“Gutiérrez”); y 329:3089 y 330:4866 (“Badaro”), alega que la sentencia deviene contradictoria al asentir, por un lado, a la garantía de la intangibilidad, y, por el otro, a su desconocimiento, so pretexto del respeto a la proporcionalidad de los haberes de los jueces activos. Invoca la Acordada CSJN n° 41/04 como evidencia del envilecimiento del signo monetario, al tiempo que responsabiliza al Estado Nacional por omitir la pertinente actualización, con énfasis en que se reconocieron los derechos adquiridos de los actores al celebrarse el convenio de transferencia del sistema previsional.
En similar orden reprocha que, infundadamente, el fallo subordine el derecho de los actores a los avatares retributivos de los jueces en actividad, estableciendo una suerte de subsidiaridad carente de toda apoyatura legal y lógica, desde que, por la mencionada vía, se confunde intangibilidad con movilidad. Agrega que la proporcionalidad de las retribuciones de activos y pasivos es irrelevante para la solución del caso, dado que ella no garantiza el respeto a la intangibilidad; máxime, cuando la Provincia transfirió -por convenio- la facultad legisferante en materia previsional a la Nación y ésta nada estableció al respecto; a lo que se añade que el grado del nivel de vida jubilatorio de cada beneficiario se determina por el valor de su haber inicial.
Alega más tarde que la jurisprudencia relativa a la garantía de la intangibilidad, reinterpretada a la luz de la veda indexatoria y de la noción de “contenido mínimo”, concierne a la magistratura -activa y pasiva- de todo el país, sin excepciones; y que desde la fecha de firma del “Convenio de Transferencia” -septiembre/96- hasta la de promoción de la demanda -febrero/05-, no medió incremento alguno de los salarios, tal como lo reconoció la accionada, pese al abandono del “Régimen de Convertibilidad”, el incremento inflacionario y el deterioro público, notorio y sustantivo de los haberes. Cita, asimismo, las Acordadas CSJN n° 13/06 y 9/07, al tiempo que acusa una inteligencia de la garantía de intangibilidad opuesta al artículo 16 de la Constitución Nacional (v. fs. 108/32 del principal y fs. 33/37 y 42/43 del cuaderno de queja).
Previo a todo, compete señalar que la actora -el 07/02/05- promovió demanda de amparo con el fin de lograr la recomposición de los haberes previsionales afectados por la devaluación de la moneda y el proceso inflacionario (fs. 4/10 y 36), justipreciando el deterioro del poder adquisitivo, primero, en alrededor de un 30% (v. fs. 9vta.) y, más tarde, en cerca del 50% (fs. 43vta. de la queja).
La accionada, por su parte, tras reiterar que las remuneraciones de los jueces provinciales no sufrieron ningún aumento, hizo hincapié en que los eventuales incrementos a los magistrados en actividad no se trasladan automáticamente a los pasivos, habida cuenta la transferencia del sistema jubilatorio provincial a la Nación y lo previsto en el convenio y las leyes respectivas (fs. 46/50).
Ha reiterado ese Alto Cuerpo que la intangibilidad de las remuneraciones de los jueces consagrada en el texto constitucional es garantía de independencia del Poder Judicial y la esencia republicana de gobierno requiere que no pueda ser soslayada por las provincias, entendiéndose afectada cuando se constata un ostensible deterioro, temporalmente dilatado, de los ingresos de los magistrados, en actividad o retiro, respecto de lo que resulta razonable (cfr. Fallos 307:2174; 311:460; 313:344, 1371; 314:749, 760, 881; 315:2386; 316:2379, 2747; 322:752; 324:1177; 329:385; entre varios más).
Ha expresado, por otra parte, que el artículo 14 bis de la Constitución Nacional consagra el derecho a conseguir los beneficios de la seguridad social con carácter integral e irrenunciable y garantiza la movilidad de las jubilaciones, dejando abierta a la reglamentación -necesaria y razonable- la forma de hacerla efectiva (v. Fallos: 313:560; 326:1436; 329:3089; 330:4866; y S.C. R. n° 400, L. XLIII; “Rey, Juan c/ ANSES”, pronunciamiento del 28/05/08; etc.); así como también, que procede el reajuste de los haberes, en los casos de pérdida real del significado económico del beneficio no imputable a su titular, con el fin de impedir que se frustre su finalidad alimentaria y se comprometa la justicia, la propiedad y la movilidad de las prestaciones consagradas en los artículos 14 bis y 17 de la Carta Magna (doctrina de Fallos: 296:228; 300:571; 303:984; 304:101, 387; 305:455, 1893; 307:1948, 2366; 310:1884; 328: 1602; etc.).
En ese contexto y atendiendo a la substancia de la pretensión y a su finalidad última, a las que debe estarse en esta materia con arreglo a Fallos: 313:560; 326:1436; entre otros, corresponde decir que el pronunciamiento de la Cámara no se sustenta conforme es menester, toda vez que, como ha sido expresado, la elección de un régimen que de derecho o de hecho congele -según se afirma en el sublite- los haberes de jubilación y pensión por un término incierto configura un claro apartamiento de lo preceptuado por el artículo 14 bis de la Constitución Nacional (v. Fallos: 300:571).
Y es que, sin perjuicio de coincidir los litigantes en que las remuneraciones de los jueces en actividad de la Provincia no conocieron reajuste durante el período de que se trata, lo cierto es que la reclamación de la actora postula, en suma, que se ha visto vulnerada la sustancia económica de los beneficios previsionales por la ausencia de una recomposición salarial que se haga cargo suficientemente de la devaluación monetaria y de la inflación, y tal planteo no ha sido, en rigor, considerado por la Juzgadora, sin proporcionar las razones que justifiquen tal proceder.
En esas condiciones, entiendo que le asiste razón a la recurrente y que el fallo debe invalidarse, sin que ello importe anticipar un criterio en torno a la solución que incumba adoptar sobre el fondo del asunto.
Por lo expresado, considero que corresponde hacer lugar a la queja, declarar procedente el recurso, dejar sin efecto la sentencia y restituir los autos al tribunal de origen, a sus efectos.
Buenos Aires, 18 de febrero de 2009.– Marta A. Beiró de Goncalvez.
Buenos Aires, marzo 2 de 2011.
Vistos los autos: “Recurso de hecho deducido por la actora en la causa Bianchi, Oscar Alberto y otros c/ Administración Nacional de la Seguridad Social”, para decidir sobre su procedencia.
Considerando:
1º) Que los actores, jueces jubilados y pensionarios del Poder Judicial de la Provincia de San Luis, invocando el convenio de transferencia del sistema local de previsión social al ámbito nacional, promovieron demanda de amparo contra la ANSeS y el Estado con el objeto de obtener una recomposición de sus haberes, que estimaron significativamente afectados a partir del abandono del régimen de convertibilidad y consiguiente devaluación monetaria.
2º) Que, a tal fin, señalaron que desde aquel momento sus prestaciones se mantuvieron sin ajustes y que la omisión estatal de actualizarlas a niveles razonables al tiempo de presentar la demanda a comienzos de 2005, vulneraba la garantía de intangibilidad de las compensaciones de los jueces establecida por el art. 110 de la Constitución Nacional; asimismo, como evidencia del envilecimiento de las retribuciones y antecedente de la corrección solicitada, invocaron el incremento del 30% en los sueldos de los magistrados y funcionarios del Poder Judicial de la Nación reconocido por este Tribunal a partir del 1º de octubre de 2004 (conf. acordada 41/2004, voto de la mayoría y fundamentos del voto del juez Fayt).
3º) Que al contestar el informe contemplado por el art. 8º de la ley 16.986, la ANSeS negó que existiese lesión de derechos constitucionales y que correspondiese actualizar las jubilaciones; alegó que los jueces de la provincia no habían recibido aumentos salariales en el período en cuestión y que aun en el supuesto de concederse una mejora, no debía ser trasladada a los haberes de pasividad por resultar de aplicación el convenio sobre traspaso previsional y adhesión al régimen de movilidad de la ley 24.463.
4º) Que el juez de primera instancia desestimó la demanda, decisión que fue confirmada por la Sala II de la Cámara Federal de la Seguridad Social que hizo hincapié en que la incolumidad de la retribución de los magistrados judiciales alcanzaba a las prestaciones de retiro de los actores (conf. doctrina “Gaibisso”, Fallos: 324:1177), mas consideró que dicha prerrogativa sólo les aseguraba un haber proporcional al de los magistrados que continuaban en idénticas funciones en el ámbito provincial.
5º) Que en tal entendimiento y tras recalcarse en la sentencia que la intangibilidad perdía sustento constitucional si se desligaba el haber de retiro del sueldo de actividad, la alzada afirmó que la absorción del régimen local de jubilaciones por la Nación no podía ser interpretada como una equiparación de los jueces provinciales con los nacionales que justificase generalizar el incremento salarial otorgado por la referida acordada 41/2004.
6º) Que contra dicho pronunciamiento los demandantes dedujeron recurso extraordinario que, denegado, dio lugar a la presente queja. Sostienen que con fundamentos contradictorios el a quo terminó por desconocer los principios constitucionales de igualdad e intangibilidad y que es de aplicación la jurisprudencia de este Tribunal que interpretó los alcances de la irreductibilidad de las compensaciones judiciales coexistiendo una prohibición legal de utilizar mecanismos de actualización automática (conf. arts. 5, 16, 31 y 110 de la Constitución Nacional; casos “Gaibisso” citado y “Chiara Díaz”, Fallos: 329:385).
7º) Que los recurrentes afirman también que el fallo confunde intangibilidad con movilidad y que no existe norma que autorice a subordinar un ajuste de sus haberes a la situación de los jueces en actividad, aparte de que alegan que dicha relación es irrelevante desde que la Provincia de San Luis delegó en la Nación la potestad de legislar en materia previsional y el Congreso nada dispuso a pesar del deterioro de las retribuciones que soportaban los magistrados -en funciones y jubilados- de aquel ámbito.
8º) Que el remedio federal es formalmente procedente en los términos del art. 14, inc. 3º, de la ley 48, toda vez que se encuentran controvertidos la inteligencia y los alcances del principio de irreductibilidad de las compensaciones judiciales establecido por el art. 110 de la Constitución Nacional y la sentencia definitiva ha sido contraria al derecho que los apelantes han fundado en dicha cláusula.
A ello debe añadirse que por haberse alegado omisión de los poderes del Estado en recomponer el haber de los beneficios que fueron objeto del correspondiente convenio de transferencia previsional, la cuestión debatida está íntimamente vinculada con la interpretación y aplicación del derecho a la movilidad instituido por el art. 14 bis de la Ley Fundamental y su reglamentación por las leyes nacionales a que remite aquel instrumento.
9º) Que el art. 110 de la Constitución dispone, en lo pertinente, que los jueces de la Nación “recibirán por sus servicios una compensación que determinará la ley, y que no podrá ser disminuida en manera alguna, mientras permanecieren en sus funciones”. Al respecto, esta Corte ha señalado invariablemente que la intangibilidad de las retribuciones de los magistrados es garantía de la independencia del Poder Judicial, de manera que cabe considerarla, conjuntamente con la inamovilidad, como garantía de funcionamiento de un poder del Estado (Fallos: 176:73; 247:495; 254:184; 307:2174; 311:460; 313:344; 314:760 y 881; 322:752; 324:3219; 330:3109).
Dicha prerrogativa no consagra, pues, un privilegio ni un beneficio de carácter personal o patrimonial de los jueces, sino el resguardo de su función de equilibrio tripartito de los poderes del Estado, cuya perturbación la Ley Suprema ha querido evitar al consagrar rotundamente la incolumidad de las remuneraciones judiciales.
10) Que el valor institucional de dicha garantía fue enfatizado por el Tribunal al hacerla extensiva a los jueces jubilados. Sobre el punto es preciso reiterar que la independencia del Poder Judicial no estaría asegurada si no se tutelara el haber de retiro de los magistrados, desde que la posible disminución de los derechos previsionales generaría intranquilidad en el ejercicio funcional, o presión para motivar el abandono de sus cargos de quienes, con ese grado de incertidumbre, tuvieran que administrar justicia (doctrina de Fallos: 315:2379; 322:752; 324:1177; 329:872; 330:2274).
11) Que, en tal sentido, se ha dicho en el mencionado precedente “Gaibisso” que el monto del haber que le corresponde a un juez jubilado forma parte de la expectativa de todo magistrado en actividad, quien ya sea por un hecho fortuito (incapacidad sobreviviente) o por el transcurso del tiempo (cumplimiento de la edad para el retiro o jubilación), cuenta con tal régimen y haber para el ejercicio independiente y sereno de su función, que es precisamente lo que persigue la previsión constitucional de incolumidad de las compensaciones.
12) Que establecido el sentido último de tal prerrogativa constitucional, y como la cámara reconoció que ese principio se extiende a los jueces jubilados del orden provincial, ha de afirmarse que la intangibilidad de sus compensaciones no puede ser condicionada por el sueldo que perciban sus pares en actividad, según se interpretó en la sentencia apelada, máxime cuando el régimen de movilidad que se les ha aplicado no contempla una correlación entre una y otra clase de haberes y cuando de aquel condicionamiento sólo resulta una negación del derecho que se pretendió garantizar.
13) Que la Constitución Nacional consagra el derecho de los magistrados judiciales a la referida inmunidad salarial y exige paralelamente en el art. 14 bis que las jubilaciones y pensiones sean móviles y que sean otorgadas con carácter de integral e irrenunciable. Esas disposiciones han de ser coordinadas respetando la unidad sistemática de la Ley Fundamental y sin perder de vista la índole alimentaria de todo beneficio previsional (causa “Sánchez”, Fallos: 328:1602 y 2833).
La inconsecuencia o falta de previsión no se supone en el constituyente y por ello debe evitarse darles un sentido que las ponga en pugna y adoptarse como verdadero el que mejor las concilie y deje con valor y efecto.
14) Que con tales pautas se impone destacar que, lejos de existir interferencia u oposición, las cláusulas constitucionales de que se trata son complementarias y convergentes en proteger la retribución, y para integrarlas y conferirles la plenitud de su valor, este Tribunal entiende que, bajo pretexto de respetar la regla de proporcionalidad con las remuneraciones de actividad, no es válido declinar la tutela que persiguen los magistrados sobre sus haberes previsionales, aunque de ello resulten transitoriamente montos dispares respecto de aquéllas.
15) Que ello es así pues aun cuando sobrepasa el marco jurisdiccional de esta causa considerar el mérito, acierto o conveniencia de las medidas adoptadas por la provincia para mantener la intangibilidad de los salarios de sus jueces en actividad, es función de esta Corte revisar, en el caso y para el caso, si la ausencia de ajustes en el monto de las jubilaciones y pensiones que, por vía del correspondiente convenio, fueron transferidas a la órbita del Estado Nacional, ha comprometido a partir del año 2002 el derecho constitucional que invocan los recurrentes; y en la hipótesis de haberse verificado ese supuesto, restablecer el imperio de la Ley Fundamental.
16) Que la circunstancia de que los jueces estaduales no hubiesen recibido un aumento salarial, no equivale a decir que los actores estuviesen a salvo del avasallamiento de sus prerrogativas constitucionales, como parece haber entendido el a quo, ni puede obstar al reajuste reclamado en la medida en que sea necesario para mantener un adecuado nivel de sus compensaciones; de otro modo, se consagraría una grave lesión al derecho de defensa en juicio y la garantía de intangibilidad quedaría aniquilada. Tiene dicho este Tribunal que reconocer un derecho pero negarle un remedio apropiado equivale a desconocerlo (Fallos: 326:2868).
17) Que la transferencia del régimen de jubilaciones de la Provincia de San Luis determinó la incorporación de los magistrados y de las autoridades superiores, funcionarios y empleados de los tres poderes estaduales al sistema de las leyes nacionales 24.241, 24.463 y sus modificatorias; la derogación de todas las normas locales de naturaleza previsional y el compromiso de la provincia de abstenerse de establecer nuevos regímenes generales o especiales en la materia; significó también el abandono de la regla que aseguraba a los beneficiarios una relación de proporcionalidad entre los haberes de pasividad y actividad del ámbito local y su sustitución por la movilidad establecida en el sistema de las normas nacionales mencionadas (conf. cláusulas primera, segunda, tercera, quinta y decimosexta del convenio, ratificado por la ley provincial 5089 y decreto nacional 63/97).
18) Que los planteos de los recurrentes sobre tales aspectos, que se centran en impugnar la omisión del Estado Nacional de actualizar los beneficios que por el convenio quedaron bajo su directa responsabilidad, a partir del abandono del régimen de convertibilidad, deben ser atendidos. Más allá de la evolución del sueldo individual de los jueces en la provincia, es indudable que desde aquel momento se produjeron importantes variaciones en las condiciones en que se desarrollaba la economía en el país, variaciones que se vieron reflejadas en cualquiera de los indicadores que pueden utilizarse para evaluar el estándar de vida que las prestaciones previsionales deben preservar, cuestión que fue ampliamente considerada por este Tribunal al pronunciarse en la causa “Badaro” (Fallos: 329:3089 y 330:4866).
19) Que en el mencionado precedente se señaló la omisión del Congreso de la Nación y de las autoridades del Poder Ejecutivo de reparar adecuadamente el menoscabo sufrido por los beneficiarios del sistema general de jubilaciones y pensiones que percibían haberes superiores a $1.000, derivado de la falta de una oportuna adaptación a los cambios en las condiciones económicas a partir del año 2002. Para ello, el Tribunal valoró que hasta el año 2006 no se habían fijado incrementos por movilidad mediante las leyes de presupuesto y que la política de mejorar sólo los haberes más bajos por vía de varios decretos, había generado un achatamiento de la escala de prestaciones y privado al jubilado del derecho a mantener un nivel de vida acorde con la posición que tuvo durante sus años de trabajo.
20) Que las consideraciones y conclusiones de dicho antecedente son aplicables en lo sustancial al problema planteado en este caso. En efecto, la situación de los actores que obtuvieron sus beneficios por un régimen absorbido por la ANSeS no difiere de la de aquellos que se jubilaron por el sistema nacional, pues a partir del traspaso y consiguiente aplicación de la ley 24.463 en el ámbito provincial hasta la entrada en vigencia de la ley 26.417, todos ellos tuvieron la movilidad que debía contemplar el presupuesto general (doctrina de las causas “De Majo”, Fallos: 331:2353 y “Elliff”, voto de la mayoría y voto concurrente de la jueza Argibay, Fallos: 332: 1914). 21) Que, en tal sentido, asiste razón a los apelantes cuando sostienen que en la década transcurrida desde la transferencia del sistema de jubilaciones, que tuvo lugar a partir del 1º de octubre de 1996, hasta el dictado del decreto 764/2006 del Poder Ejecutivo Nacional, sus haberes no fueron alcanzados por incremento alguno y que el otorgado por dicho decreto -11% a partir de junio de 2006- fue insuficiente para compensar la pérdida acumulada desde la crisis de 2002.
22) Que así como el Tribunal ha debido establecer en el antecedente mencionado un método de ajuste sustitutivo frente al deterioro de la prestación del jubilado y con el objeto de hacer efectivo el mandato del art. 14 bis de la Constitución Nacional sobre movilidad previsional, doctrina reiterada al examinarse un problema similar que planteaba la transferencia del sistema de jubilaciones de la ex Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires (causa “De Majo” citada), análogo criterio ha de adoptarse en el caso, pues su interés es funcional e institucional por estar comprometido también el respeto a la garantía de intangibilidad de las compensaciones judiciales.
23) Que una solución diferente llevaría a convalidar una discriminación arbitraria en desmedro de quienes, después de haberse desempeñado en la magistratura provincial y tener un beneficio originariamente determinado en un porcentaje fijo del sueldo de actividad y regulado al presente por las leyes del sistema nacional, han visto inmovilizados sus ingresos en un período en el que los índices generales de precios y salarios reflejaron significativos aumentos; de no ser corregida esa situación quedarían gravemente afectados los principios de movilidad, de integridad de la prestación y de igualdad de trato consagrados por la Constitución Nacional.
24) Que la interpretación que se efectúa aparece corroborada por el hecho de que los ajustes previsionales autorizados a partir del dictado del referido decreto 764/2006, abarcaron por igual a los jubilados y pensionarios del sistema nacional y a quienes obtuvieron dichas prestaciones por las cajas previsionales transferidas al Estado, con prescindencia de la movilidad o inmovilidad salarial que hubiese podido tener algún nivel en particular en el ámbito de las provincias o municipalidades; ello indica también una inconsistencia en la resolución del a quo que rechazó los planteos de los actores sobre la base de una comprensión restrictiva del principio de proporcionalidad y sin atender a la realidad económica y social (leyes 26.198 -art. 45- y 26.417).
25) Que de lo expresado resulta, en suma, que debe existir una relación virtuosa entre los haberes de pasividad y actividad (doctrina del caso “Villanustre, Raúl Félix”, del 17 de diciembre de 1991), que ese principio protector de los derechos sociales queda vacío de contenido cuando el punto de referencia -el sueldo de los magistrados de la provincia- aparece encorsetado por un congelamiento de término incierto y cuando la proporcionalidad directa con la situación remuneratoria individual, además de no corresponder al régimen de movilidad aplicado, no es una pauta válida para asegurar la intangibilidad querida por la Constitución Nacional.
26) Que la atipicidad que se presenta como fruto del traspaso previsional y del consiguiente desdoblamiento de normas, nacionales y locales, que deben regular las compensaciones de los magistrados en pasividad o actividad de una misma provincia, con un ámbito de vigencia restringido a cada una de ellas, no puede proyectarse en perjuicio de los jubilados; antes bien, justifica adoptar la solución que mejor se adecue a los principios y garantías de la Constitución Nacional y favorezca la progresividad de los derechos humanos. Dicho objetivo en el caso concreto se alcanza nivelándose los beneficios de los recurrentes mediante la utilización del índice de actualización anual aplicado en “Badaro”, pues representa razonablemente la movilidad que deben percibir para evitar discriminaciones ilegítimas.
Por ello, y por los fundamentos concordantes en lo pertinente del dictamen de la señora Procuradora Fiscal, el Tribunal resuelve: declarar procedente el recurso extraordinario, revocar la sentencia y, por no ser necesaria mayor sustanciación (art. 16, segunda parte, de la ley 48), hacer lugar a la demanda de recomposición de haberes con los alcances indicados en el precedente “Badaro”, fijar como fecha inicial de pago del haber recalculado el 1º de enero de 2005, en atención a que los demandantes solicitaron la aplicación de la medida a partir de ese momento, con más los intereses según la tasa pasiva (conf. causa “Spitale”, Fallos: 327:3721), autorizándose a deducir de la liquidación correspondiente las sumas que se hubiesen percibido en virtud del decreto 764/06. Con Costas (art. 14, ley 16.986).
Agréguese la queja al principal, notifíquese y devuélvase. RICARDO LUIS LORENZETTI - CARLOS S. FAYT - ENRIQUE SANTIAGO PETRACCHI - E. RAÚL ZAFFARONI.
Bianchi, Oscar A. y otros v. ANSeS
Corte Suprema de Justicia de la Nación
DICTAMEN DE LA PROCURADORA FISCAL DE LA NACION:
La Cámara Federal de Apelaciones de la Seguridad Social, Sala II, confirmó el rechazó del amparo promovido contra la Administración Nacional de la Seguridad Social con el objetivo de obtener la recomposición de los haberes previsionales de los actores afectados por la devaluación resultante del abandono del régimen de la ley n° 23.982. Para así decidir, en sustancia, argumentó que los interesados -beneficiarios directos o derivados en virtud del desempeño en la magistratura provincial de San Luis- pretenden una intangibilidad propia del haber de retiro y sin relación con el de actividad, ignorando que aquella garantía remite a una proporcionalidad con el salario de los jueces activos (que no se ha visto acrecentado en este supuesto); sin que obste a lo argüido la transferencia del régimen jubilatorio local a la Nación dado que no puede inferirse de tal extremo una equiparación de los jueces provinciales a los nacionales que generalice el aumento conferido por la Acordada CSJN n° 41/04 (cf. fs. 62/63 y 86/90).
Contra dicha decisión la parte actora dedujo el recurso extraordinario, que fue contestado y denegado (cf. fs. 108/132, 147/154 y 155), dando origen a la presente queja (fs. 33/37 y 42/43 del cuaderno respectivo).
La quejosa, en suma, basada en las garantías de los artículos 5, 16, 17, 28, 31 y 110 de la Constitución Nacional y en los precedentes, entre otros, de Fallos: 311:268 y 458 (“Bonorino Peró”); 324:1177 (“Gaibisso”); 329:385 (“Chiara Díaz”); 329:1092 (“Gutiérrez”); y 329:3089 y 330:4866 (“Badaro”), alega que la sentencia deviene contradictoria al asentir, por un lado, a la garantía de la intangibilidad, y, por el otro, a su desconocimiento, so pretexto del respeto a la proporcionalidad de los haberes de los jueces activos. Invoca la Acordada CSJN n° 41/04 como evidencia del envilecimiento del signo monetario, al tiempo que responsabiliza al Estado Nacional por omitir la pertinente actualización, con énfasis en que se reconocieron los derechos adquiridos de los actores al celebrarse el convenio de transferencia del sistema previsional.
En similar orden reprocha que, infundadamente, el fallo subordine el derecho de los actores a los avatares retributivos de los jueces en actividad, estableciendo una suerte de subsidiaridad carente de toda apoyatura legal y lógica, desde que, por la mencionada vía, se confunde intangibilidad con movilidad. Agrega que la proporcionalidad de las retribuciones de activos y pasivos es irrelevante para la solución del caso, dado que ella no garantiza el respeto a la intangibilidad; máxime, cuando la Provincia transfirió -por convenio- la facultad legisferante en materia previsional a la Nación y ésta nada estableció al respecto; a lo que se añade que el grado del nivel de vida jubilatorio de cada beneficiario se determina por el valor de su haber inicial.
Alega más tarde que la jurisprudencia relativa a la garantía de la intangibilidad, reinterpretada a la luz de la veda indexatoria y de la noción de “contenido mínimo”, concierne a la magistratura -activa y pasiva- de todo el país, sin excepciones; y que desde la fecha de firma del “Convenio de Transferencia” -septiembre/96- hasta la de promoción de la demanda -febrero/05-, no medió incremento alguno de los salarios, tal como lo reconoció la accionada, pese al abandono del “Régimen de Convertibilidad”, el incremento inflacionario y el deterioro público, notorio y sustantivo de los haberes. Cita, asimismo, las Acordadas CSJN n° 13/06 y 9/07, al tiempo que acusa una inteligencia de la garantía de intangibilidad opuesta al artículo 16 de la Constitución Nacional (v. fs. 108/32 del principal y fs. 33/37 y 42/43 del cuaderno de queja).
Previo a todo, compete señalar que la actora -el 07/02/05- promovió demanda de amparo con el fin de lograr la recomposición de los haberes previsionales afectados por la devaluación de la moneda y el proceso inflacionario (fs. 4/10 y 36), justipreciando el deterioro del poder adquisitivo, primero, en alrededor de un 30% (v. fs. 9vta.) y, más tarde, en cerca del 50% (fs. 43vta. de la queja).
La accionada, por su parte, tras reiterar que las remuneraciones de los jueces provinciales no sufrieron ningún aumento, hizo hincapié en que los eventuales incrementos a los magistrados en actividad no se trasladan automáticamente a los pasivos, habida cuenta la transferencia del sistema jubilatorio provincial a la Nación y lo previsto en el convenio y las leyes respectivas (fs. 46/50).
Ha reiterado ese Alto Cuerpo que la intangibilidad de las remuneraciones de los jueces consagrada en el texto constitucional es garantía de independencia del Poder Judicial y la esencia republicana de gobierno requiere que no pueda ser soslayada por las provincias, entendiéndose afectada cuando se constata un ostensible deterioro, temporalmente dilatado, de los ingresos de los magistrados, en actividad o retiro, respecto de lo que resulta razonable (cfr. Fallos 307:2174; 311:460; 313:344, 1371; 314:749, 760, 881; 315:2386; 316:2379, 2747; 322:752; 324:1177; 329:385; entre varios más).
Ha expresado, por otra parte, que el artículo 14 bis de la Constitución Nacional consagra el derecho a conseguir los beneficios de la seguridad social con carácter integral e irrenunciable y garantiza la movilidad de las jubilaciones, dejando abierta a la reglamentación -necesaria y razonable- la forma de hacerla efectiva (v. Fallos: 313:560; 326:1436; 329:3089; 330:4866; y S.C. R. n° 400, L. XLIII; “Rey, Juan c/ ANSES”, pronunciamiento del 28/05/08; etc.); así como también, que procede el reajuste de los haberes, en los casos de pérdida real del significado económico del beneficio no imputable a su titular, con el fin de impedir que se frustre su finalidad alimentaria y se comprometa la justicia, la propiedad y la movilidad de las prestaciones consagradas en los artículos 14 bis y 17 de la Carta Magna (doctrina de Fallos: 296:228; 300:571; 303:984; 304:101, 387; 305:455, 1893; 307:1948, 2366; 310:1884; 328: 1602; etc.).
En ese contexto y atendiendo a la substancia de la pretensión y a su finalidad última, a las que debe estarse en esta materia con arreglo a Fallos: 313:560; 326:1436; entre otros, corresponde decir que el pronunciamiento de la Cámara no se sustenta conforme es menester, toda vez que, como ha sido expresado, la elección de un régimen que de derecho o de hecho congele -según se afirma en el sublite- los haberes de jubilación y pensión por un término incierto configura un claro apartamiento de lo preceptuado por el artículo 14 bis de la Constitución Nacional (v. Fallos: 300:571).
Y es que, sin perjuicio de coincidir los litigantes en que las remuneraciones de los jueces en actividad de la Provincia no conocieron reajuste durante el período de que se trata, lo cierto es que la reclamación de la actora postula, en suma, que se ha visto vulnerada la sustancia económica de los beneficios previsionales por la ausencia de una recomposición salarial que se haga cargo suficientemente de la devaluación monetaria y de la inflación, y tal planteo no ha sido, en rigor, considerado por la Juzgadora, sin proporcionar las razones que justifiquen tal proceder.
En esas condiciones, entiendo que le asiste razón a la recurrente y que el fallo debe invalidarse, sin que ello importe anticipar un criterio en torno a la solución que incumba adoptar sobre el fondo del asunto.
Por lo expresado, considero que corresponde hacer lugar a la queja, declarar procedente el recurso, dejar sin efecto la sentencia y restituir los autos al tribunal de origen, a sus efectos.
Buenos Aires, 18 de febrero de 2009.– Marta A. Beiró de Goncalvez.
Buenos Aires, marzo 2 de 2011.
Vistos los autos: “Recurso de hecho deducido por la actora en la causa Bianchi, Oscar Alberto y otros c/ Administración Nacional de la Seguridad Social”, para decidir sobre su procedencia.
Considerando:
1º) Que los actores, jueces jubilados y pensionarios del Poder Judicial de la Provincia de San Luis, invocando el convenio de transferencia del sistema local de previsión social al ámbito nacional, promovieron demanda de amparo contra la ANSeS y el Estado con el objeto de obtener una recomposición de sus haberes, que estimaron significativamente afectados a partir del abandono del régimen de convertibilidad y consiguiente devaluación monetaria.
2º) Que, a tal fin, señalaron que desde aquel momento sus prestaciones se mantuvieron sin ajustes y que la omisión estatal de actualizarlas a niveles razonables al tiempo de presentar la demanda a comienzos de 2005, vulneraba la garantía de intangibilidad de las compensaciones de los jueces establecida por el art. 110 de la Constitución Nacional; asimismo, como evidencia del envilecimiento de las retribuciones y antecedente de la corrección solicitada, invocaron el incremento del 30% en los sueldos de los magistrados y funcionarios del Poder Judicial de la Nación reconocido por este Tribunal a partir del 1º de octubre de 2004 (conf. acordada 41/2004, voto de la mayoría y fundamentos del voto del juez Fayt).
3º) Que al contestar el informe contemplado por el art. 8º de la ley 16.986, la ANSeS negó que existiese lesión de derechos constitucionales y que correspondiese actualizar las jubilaciones; alegó que los jueces de la provincia no habían recibido aumentos salariales en el período en cuestión y que aun en el supuesto de concederse una mejora, no debía ser trasladada a los haberes de pasividad por resultar de aplicación el convenio sobre traspaso previsional y adhesión al régimen de movilidad de la ley 24.463.
4º) Que el juez de primera instancia desestimó la demanda, decisión que fue confirmada por la Sala II de la Cámara Federal de la Seguridad Social que hizo hincapié en que la incolumidad de la retribución de los magistrados judiciales alcanzaba a las prestaciones de retiro de los actores (conf. doctrina “Gaibisso”, Fallos: 324:1177), mas consideró que dicha prerrogativa sólo les aseguraba un haber proporcional al de los magistrados que continuaban en idénticas funciones en el ámbito provincial.
5º) Que en tal entendimiento y tras recalcarse en la sentencia que la intangibilidad perdía sustento constitucional si se desligaba el haber de retiro del sueldo de actividad, la alzada afirmó que la absorción del régimen local de jubilaciones por la Nación no podía ser interpretada como una equiparación de los jueces provinciales con los nacionales que justificase generalizar el incremento salarial otorgado por la referida acordada 41/2004.
6º) Que contra dicho pronunciamiento los demandantes dedujeron recurso extraordinario que, denegado, dio lugar a la presente queja. Sostienen que con fundamentos contradictorios el a quo terminó por desconocer los principios constitucionales de igualdad e intangibilidad y que es de aplicación la jurisprudencia de este Tribunal que interpretó los alcances de la irreductibilidad de las compensaciones judiciales coexistiendo una prohibición legal de utilizar mecanismos de actualización automática (conf. arts. 5, 16, 31 y 110 de la Constitución Nacional; casos “Gaibisso” citado y “Chiara Díaz”, Fallos: 329:385).
7º) Que los recurrentes afirman también que el fallo confunde intangibilidad con movilidad y que no existe norma que autorice a subordinar un ajuste de sus haberes a la situación de los jueces en actividad, aparte de que alegan que dicha relación es irrelevante desde que la Provincia de San Luis delegó en la Nación la potestad de legislar en materia previsional y el Congreso nada dispuso a pesar del deterioro de las retribuciones que soportaban los magistrados -en funciones y jubilados- de aquel ámbito.
8º) Que el remedio federal es formalmente procedente en los términos del art. 14, inc. 3º, de la ley 48, toda vez que se encuentran controvertidos la inteligencia y los alcances del principio de irreductibilidad de las compensaciones judiciales establecido por el art. 110 de la Constitución Nacional y la sentencia definitiva ha sido contraria al derecho que los apelantes han fundado en dicha cláusula.
A ello debe añadirse que por haberse alegado omisión de los poderes del Estado en recomponer el haber de los beneficios que fueron objeto del correspondiente convenio de transferencia previsional, la cuestión debatida está íntimamente vinculada con la interpretación y aplicación del derecho a la movilidad instituido por el art. 14 bis de la Ley Fundamental y su reglamentación por las leyes nacionales a que remite aquel instrumento.
9º) Que el art. 110 de la Constitución dispone, en lo pertinente, que los jueces de la Nación “recibirán por sus servicios una compensación que determinará la ley, y que no podrá ser disminuida en manera alguna, mientras permanecieren en sus funciones”. Al respecto, esta Corte ha señalado invariablemente que la intangibilidad de las retribuciones de los magistrados es garantía de la independencia del Poder Judicial, de manera que cabe considerarla, conjuntamente con la inamovilidad, como garantía de funcionamiento de un poder del Estado (Fallos: 176:73; 247:495; 254:184; 307:2174; 311:460; 313:344; 314:760 y 881; 322:752; 324:3219; 330:3109).
Dicha prerrogativa no consagra, pues, un privilegio ni un beneficio de carácter personal o patrimonial de los jueces, sino el resguardo de su función de equilibrio tripartito de los poderes del Estado, cuya perturbación la Ley Suprema ha querido evitar al consagrar rotundamente la incolumidad de las remuneraciones judiciales.
10) Que el valor institucional de dicha garantía fue enfatizado por el Tribunal al hacerla extensiva a los jueces jubilados. Sobre el punto es preciso reiterar que la independencia del Poder Judicial no estaría asegurada si no se tutelara el haber de retiro de los magistrados, desde que la posible disminución de los derechos previsionales generaría intranquilidad en el ejercicio funcional, o presión para motivar el abandono de sus cargos de quienes, con ese grado de incertidumbre, tuvieran que administrar justicia (doctrina de Fallos: 315:2379; 322:752; 324:1177; 329:872; 330:2274).
11) Que, en tal sentido, se ha dicho en el mencionado precedente “Gaibisso” que el monto del haber que le corresponde a un juez jubilado forma parte de la expectativa de todo magistrado en actividad, quien ya sea por un hecho fortuito (incapacidad sobreviviente) o por el transcurso del tiempo (cumplimiento de la edad para el retiro o jubilación), cuenta con tal régimen y haber para el ejercicio independiente y sereno de su función, que es precisamente lo que persigue la previsión constitucional de incolumidad de las compensaciones.
12) Que establecido el sentido último de tal prerrogativa constitucional, y como la cámara reconoció que ese principio se extiende a los jueces jubilados del orden provincial, ha de afirmarse que la intangibilidad de sus compensaciones no puede ser condicionada por el sueldo que perciban sus pares en actividad, según se interpretó en la sentencia apelada, máxime cuando el régimen de movilidad que se les ha aplicado no contempla una correlación entre una y otra clase de haberes y cuando de aquel condicionamiento sólo resulta una negación del derecho que se pretendió garantizar.
13) Que la Constitución Nacional consagra el derecho de los magistrados judiciales a la referida inmunidad salarial y exige paralelamente en el art. 14 bis que las jubilaciones y pensiones sean móviles y que sean otorgadas con carácter de integral e irrenunciable. Esas disposiciones han de ser coordinadas respetando la unidad sistemática de la Ley Fundamental y sin perder de vista la índole alimentaria de todo beneficio previsional (causa “Sánchez”, Fallos: 328:1602 y 2833).
La inconsecuencia o falta de previsión no se supone en el constituyente y por ello debe evitarse darles un sentido que las ponga en pugna y adoptarse como verdadero el que mejor las concilie y deje con valor y efecto.
14) Que con tales pautas se impone destacar que, lejos de existir interferencia u oposición, las cláusulas constitucionales de que se trata son complementarias y convergentes en proteger la retribución, y para integrarlas y conferirles la plenitud de su valor, este Tribunal entiende que, bajo pretexto de respetar la regla de proporcionalidad con las remuneraciones de actividad, no es válido declinar la tutela que persiguen los magistrados sobre sus haberes previsionales, aunque de ello resulten transitoriamente montos dispares respecto de aquéllas.
15) Que ello es así pues aun cuando sobrepasa el marco jurisdiccional de esta causa considerar el mérito, acierto o conveniencia de las medidas adoptadas por la provincia para mantener la intangibilidad de los salarios de sus jueces en actividad, es función de esta Corte revisar, en el caso y para el caso, si la ausencia de ajustes en el monto de las jubilaciones y pensiones que, por vía del correspondiente convenio, fueron transferidas a la órbita del Estado Nacional, ha comprometido a partir del año 2002 el derecho constitucional que invocan los recurrentes; y en la hipótesis de haberse verificado ese supuesto, restablecer el imperio de la Ley Fundamental.
16) Que la circunstancia de que los jueces estaduales no hubiesen recibido un aumento salarial, no equivale a decir que los actores estuviesen a salvo del avasallamiento de sus prerrogativas constitucionales, como parece haber entendido el a quo, ni puede obstar al reajuste reclamado en la medida en que sea necesario para mantener un adecuado nivel de sus compensaciones; de otro modo, se consagraría una grave lesión al derecho de defensa en juicio y la garantía de intangibilidad quedaría aniquilada. Tiene dicho este Tribunal que reconocer un derecho pero negarle un remedio apropiado equivale a desconocerlo (Fallos: 326:2868).
17) Que la transferencia del régimen de jubilaciones de la Provincia de San Luis determinó la incorporación de los magistrados y de las autoridades superiores, funcionarios y empleados de los tres poderes estaduales al sistema de las leyes nacionales 24.241, 24.463 y sus modificatorias; la derogación de todas las normas locales de naturaleza previsional y el compromiso de la provincia de abstenerse de establecer nuevos regímenes generales o especiales en la materia; significó también el abandono de la regla que aseguraba a los beneficiarios una relación de proporcionalidad entre los haberes de pasividad y actividad del ámbito local y su sustitución por la movilidad establecida en el sistema de las normas nacionales mencionadas (conf. cláusulas primera, segunda, tercera, quinta y decimosexta del convenio, ratificado por la ley provincial 5089 y decreto nacional 63/97).
18) Que los planteos de los recurrentes sobre tales aspectos, que se centran en impugnar la omisión del Estado Nacional de actualizar los beneficios que por el convenio quedaron bajo su directa responsabilidad, a partir del abandono del régimen de convertibilidad, deben ser atendidos. Más allá de la evolución del sueldo individual de los jueces en la provincia, es indudable que desde aquel momento se produjeron importantes variaciones en las condiciones en que se desarrollaba la economía en el país, variaciones que se vieron reflejadas en cualquiera de los indicadores que pueden utilizarse para evaluar el estándar de vida que las prestaciones previsionales deben preservar, cuestión que fue ampliamente considerada por este Tribunal al pronunciarse en la causa “Badaro” (Fallos: 329:3089 y 330:4866).
19) Que en el mencionado precedente se señaló la omisión del Congreso de la Nación y de las autoridades del Poder Ejecutivo de reparar adecuadamente el menoscabo sufrido por los beneficiarios del sistema general de jubilaciones y pensiones que percibían haberes superiores a $1.000, derivado de la falta de una oportuna adaptación a los cambios en las condiciones económicas a partir del año 2002. Para ello, el Tribunal valoró que hasta el año 2006 no se habían fijado incrementos por movilidad mediante las leyes de presupuesto y que la política de mejorar sólo los haberes más bajos por vía de varios decretos, había generado un achatamiento de la escala de prestaciones y privado al jubilado del derecho a mantener un nivel de vida acorde con la posición que tuvo durante sus años de trabajo.
20) Que las consideraciones y conclusiones de dicho antecedente son aplicables en lo sustancial al problema planteado en este caso. En efecto, la situación de los actores que obtuvieron sus beneficios por un régimen absorbido por la ANSeS no difiere de la de aquellos que se jubilaron por el sistema nacional, pues a partir del traspaso y consiguiente aplicación de la ley 24.463 en el ámbito provincial hasta la entrada en vigencia de la ley 26.417, todos ellos tuvieron la movilidad que debía contemplar el presupuesto general (doctrina de las causas “De Majo”, Fallos: 331:2353 y “Elliff”, voto de la mayoría y voto concurrente de la jueza Argibay, Fallos: 332: 1914). 21) Que, en tal sentido, asiste razón a los apelantes cuando sostienen que en la década transcurrida desde la transferencia del sistema de jubilaciones, que tuvo lugar a partir del 1º de octubre de 1996, hasta el dictado del decreto 764/2006 del Poder Ejecutivo Nacional, sus haberes no fueron alcanzados por incremento alguno y que el otorgado por dicho decreto -11% a partir de junio de 2006- fue insuficiente para compensar la pérdida acumulada desde la crisis de 2002.
22) Que así como el Tribunal ha debido establecer en el antecedente mencionado un método de ajuste sustitutivo frente al deterioro de la prestación del jubilado y con el objeto de hacer efectivo el mandato del art. 14 bis de la Constitución Nacional sobre movilidad previsional, doctrina reiterada al examinarse un problema similar que planteaba la transferencia del sistema de jubilaciones de la ex Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires (causa “De Majo” citada), análogo criterio ha de adoptarse en el caso, pues su interés es funcional e institucional por estar comprometido también el respeto a la garantía de intangibilidad de las compensaciones judiciales.
23) Que una solución diferente llevaría a convalidar una discriminación arbitraria en desmedro de quienes, después de haberse desempeñado en la magistratura provincial y tener un beneficio originariamente determinado en un porcentaje fijo del sueldo de actividad y regulado al presente por las leyes del sistema nacional, han visto inmovilizados sus ingresos en un período en el que los índices generales de precios y salarios reflejaron significativos aumentos; de no ser corregida esa situación quedarían gravemente afectados los principios de movilidad, de integridad de la prestación y de igualdad de trato consagrados por la Constitución Nacional.
24) Que la interpretación que se efectúa aparece corroborada por el hecho de que los ajustes previsionales autorizados a partir del dictado del referido decreto 764/2006, abarcaron por igual a los jubilados y pensionarios del sistema nacional y a quienes obtuvieron dichas prestaciones por las cajas previsionales transferidas al Estado, con prescindencia de la movilidad o inmovilidad salarial que hubiese podido tener algún nivel en particular en el ámbito de las provincias o municipalidades; ello indica también una inconsistencia en la resolución del a quo que rechazó los planteos de los actores sobre la base de una comprensión restrictiva del principio de proporcionalidad y sin atender a la realidad económica y social (leyes 26.198 -art. 45- y 26.417).
25) Que de lo expresado resulta, en suma, que debe existir una relación virtuosa entre los haberes de pasividad y actividad (doctrina del caso “Villanustre, Raúl Félix”, del 17 de diciembre de 1991), que ese principio protector de los derechos sociales queda vacío de contenido cuando el punto de referencia -el sueldo de los magistrados de la provincia- aparece encorsetado por un congelamiento de término incierto y cuando la proporcionalidad directa con la situación remuneratoria individual, además de no corresponder al régimen de movilidad aplicado, no es una pauta válida para asegurar la intangibilidad querida por la Constitución Nacional.
26) Que la atipicidad que se presenta como fruto del traspaso previsional y del consiguiente desdoblamiento de normas, nacionales y locales, que deben regular las compensaciones de los magistrados en pasividad o actividad de una misma provincia, con un ámbito de vigencia restringido a cada una de ellas, no puede proyectarse en perjuicio de los jubilados; antes bien, justifica adoptar la solución que mejor se adecue a los principios y garantías de la Constitución Nacional y favorezca la progresividad de los derechos humanos. Dicho objetivo en el caso concreto se alcanza nivelándose los beneficios de los recurrentes mediante la utilización del índice de actualización anual aplicado en “Badaro”, pues representa razonablemente la movilidad que deben percibir para evitar discriminaciones ilegítimas.
Por ello, y por los fundamentos concordantes en lo pertinente del dictamen de la señora Procuradora Fiscal, el Tribunal resuelve: declarar procedente el recurso extraordinario, revocar la sentencia y, por no ser necesaria mayor sustanciación (art. 16, segunda parte, de la ley 48), hacer lugar a la demanda de recomposición de haberes con los alcances indicados en el precedente “Badaro”, fijar como fecha inicial de pago del haber recalculado el 1º de enero de 2005, en atención a que los demandantes solicitaron la aplicación de la medida a partir de ese momento, con más los intereses según la tasa pasiva (conf. causa “Spitale”, Fallos: 327:3721), autorizándose a deducir de la liquidación correspondiente las sumas que se hubiesen percibido en virtud del decreto 764/06. Con Costas (art. 14, ley 16.986).
Agréguese la queja al principal, notifíquese y devuélvase. RICARDO LUIS LORENZETTI - CARLOS S. FAYT - ENRIQUE SANTIAGO PETRACCHI - E. RAÚL ZAFFARONI.
