Por Daniela Martha Spinelli (*)
Introducción
A más de dos meses de la entrada en vigencia de la ley que unificó el Sistema Previsional, y a un poco más de la llamada ley de movilidad, el panorama previsional argentino, podemos decir que ha cambiado, pero aún están pendientes muchos de los temas de siempre.
Como es sabido el 9 de diciembre de 2008 entró en vigencia por ley 26425, el Sistema Integrado Previsional Argentino, por el cual se transfieren al Anses todos los recursos de las AFJP (Administradoras de Fondos de Jubilaciones y Pensiones), formándose así un Sistema Solidario único de Reparto Público. Cabe recordar el significado de estos términos en un sistema previsional: Solidario: Es la garantía de protección a los menos favorecidos en base a la participación de todos los contribuyentes al sistema. Reparto: En su estado ideal, el financiamiento de las prestaciones de este tipo de regímenes tiene lugar básicamente mediante el aporte de los trabajadores autónomos y en relación de dependencia y las contribuciones de los empleadores. Sin embargo, no se establece una correlación entre el total de los aportes realizados por un individuo a lo largo de su vida activa y los beneficios que el sistema otorga. Asistido: Una consecuencia de la disociación entre aportes y beneficios es la falta de garantías respecto a la capacidad del sistema para generar los recursos necesarios, con el fin de dar cumplimiento a las obligaciones emanadas de la propia ley. Hasta cierto punto, estas deficiencias han tendido a ser cubiertas con la participación del producto de algunos recursos tributarios, impuestos de afectación específica, recursos de rentas generales e incluso, hasta la vigencia de la ley de convertibilidad, adelantos del Banco Central de la República Argentina (BCRA). La necesidad de recurrir a estas fuentes exógenas se ha tornado creciente con el transcurso del tiempo, lo que revela las limitaciones del sistema para auto sustentarse. Crisis de los Sistemas PrevisionalesA nivel mundial los sistemas previsionales están en crisis hace mucho tiempo. En parte porque se ha extendido la expectativa de vida de los individuos, en forma inversamente proporcional a la tasa de nacimientos. Además en países en vías de desarrollo como el nuestro, el desempleo y el trabajo informal agravan el panorama.Los sistemas de Seguridad Social se han convertido poco a poco en una preocupación mayor para los países desarrollados que destinan a este fin más del 25 % de su producto interior bruto (PBI). Muchos países que se encuentran en el subdesarrollo no pueden hacer frente a estos gastos. En particular la situación comprometida del Sistema Previsional Argentino, no es nueva, y lamentablemente algunas de las reformas recientes tampoco alejan totalmente los fantasmas del futuro. No se debe olvidar que según las estadísticas, alrededor de dos tercios de la población económicamente activa (es decir los que trabajan en negro, o desean hacerlo pero están desocupados) no realiza aporte alguno. Ello significa en una clara lógica, que en el mejor de los casos (y no sin consecuencias para el resto de los que sí aportan) deberán ser subsidiados de alguna manera mediante recursos fiscales cuando alcancen la vejez, o en el peor de los casos, abandonados a su suerte. En parte, este rescate por parte del Estado, respecto a quienes no efectuaron aportes, ya viene ocurriendo hace varios años como por ejemplo a través de las distintas moratorias previsionales para completar aportes, a medida que se cobra la jubilación o pensión. Ese costo lo estamos afrontando todos los que sí hacemos aportes, pagamos impuestos, generamos empleo, etc. Pero por otro lado es indudable que como un mal menor, resulta una ayuda indispensable para que millones de personas de edad avanzada eviten quedar en estado de indigencia. Esta dicotomía de sensaciones en cuanto a este tema, podría menguarse si las medidas necesarias a nivel político y económico se pensaran a largo plazo para que los recursos genuinos sean también devueltos al sector de la sociedad que los aporta, con gran esfuerzo, en la mayoría de los casos. En un contexto casi cíclico de crisis económica, los costos laborales continúan en ascenso vertiginoso, y muchas pymes (que son las generadoras de trabajo por excelencia) no pueden hacerle frente, obligándose así a contratar a la menor cantidad de personal posible, con la consecuente baja de crecimiento, en muchos casos. Menos empleo, menos aportes, más carga impositiva, gente más longeva, menos nacimientos, no puede ser una buena ecuación. El tema como se vislumbra a simple vista es complejo y serio. Requiere la concientización y colaboración de todos, especialmente de nuestra clase dirigente, para que tomen las medidas más pensadas a futuro. Esta enorme obligación-carga a futuro sobre el Estado (en fin sobre nosotros mismos) no está documentada de ninguna forma, pero no por ello desconocemos el hecho de que simplemente tarde o temprano hay que hacerle frente. Algo de HistoriaAnte la grave crisis de final de la década del 80 y principios de los 90, el Estado Argentino optó por otorgar a empresas privadas el manejo de todos aquellos organismos públicos que requiriesen de atención, y que presentasen problemas financieros y administrativos, como lo era el Sistema de Seguridad Social Argentino. Lamentablemente y más allá de algunos conceptos renovados, la reforma previsional que se plasmó en 1994 nunca llegó a funcionar apropiadamente (como tampoco lo había logrado la anterior ley). Los millonarios recursos que fueron manejados por bancos, y dueños de las AFJP, en distintas oportunidades fueron usados para financiar el déficit fiscal, al "obligarse" en el 2001 a comprar bonos del Estado. Allí muchos consideran que se firmó la sentencia de muerte del Sistema de Capitalización y que otro hubiera sido su destino, si no hubieran sucumbido a las presiones políticas. Con aquella compra de bonos, un 60 por ciento de los activos de los afiliados a las Administradoras fue invertido en títulos públicos. Al quebrar el Estado, la posibilidad de recuperar esos fondos dependía de lo que deparara el futuro. Hoy ese futuro ya es pasado: Previa ley de libre opción jubilatoria, se terminó haciendo desaparecer el sistema de Capitalización, unificándose todo en la Anses, mediante la ley 26425. La reforma de la ley 26425 propiamente dichaLos aspectos más importantes de la ley, su reglamentación y demás normas complementarias a la fecha, son: - Se afirma que se garantiza a los afiliados de las AFJP igual cobertura y tratamiento que al resto de los afiliados al Sistema de Reparto (Anses), e iguales o mejores prestaciones y beneficios que los que gozaban a la fecha de entrada en vigencia de la ley 26425. - Tanto los aportes efectuados por períodos trabajados como autónomos o en relación de dependencia que hubieran sido ingresados a las AFJP, serán computados por el Anses para otorgar los beneficios que correspondan (Jubilación, Pensión, Retiro por Invalidez, Edad Avanzada, etc.) - Aquellas personas que ya percibieran un beneficio por parte de la AFJP en forma de Retiro Programado o Retiro Fraccionado (dos modalidades de pago que tenían las AFJP), a partir de la vigencia de la nueva ley, también serán transferidos al Anses, quien pasará a abonar dichos beneficios, tomando como base del cálculo para el pago, la mayor cotización del "valor cuota" en el período 01/01/2008 a 30/09/2008. Cabe recordar que las prestaciones que abonaban las AFJP se calculaban en forma diferente al Anses, y se tenía en cuenta la variación del "valor cuota" conforme a lo acumulado por el afiliado y al resultado de las inversiones que efectuaba la AFJP. - Toda movilidad de los haberes previsionales que se otorgue, también alcanzará a los afiliados transferidos desde las AFJP. - Quienes cobraban su beneficio previsional a través de una Compañía de Seguros de Renta Vitalicia (que era otra de las opciones que las AFJP daban al momento de percibir la prestación), continuarán percibiéndolos como siempre. Es decir NO son alcanzados por la unificación de los Sistemas. Esto porque el contrato firmado con estas Compañías es irrevocable. - En los casos en que quien percibe una renta vitalicia también perciba un componente por parte del Anses, comienza a cobrar mediante una cuenta que le abona el Anses y es la Cia de Seguros la que tiene que girar el dinero correspondiente al beneficiario, todos los meses a esa cuenta. - Las Imposiciones Voluntarias o Depósitos Convenios efectuados por el afiliado a las AFJP (mas allá del aporte obligatorio), podrán seguir siendo administrados por las mismas (siempre que modifiquen su objeto social a tal fin) o transferidos a Anses para incrementar el haber futuro (conforme la reglamentación que se dicte en un futuro). Lo cierto es que todo nuevo "aporte voluntario" ya no es deducible del Impuesto a las Ganancias. - Los fondos de las AFJP son transferidos en especie, significa en la forma en que estén, sea efectivo o invertidos (sea títulos públicos u otro tipo de obligaciones). - El "Fondo de Garantía de Sustentabilidad del Régimen Previsional Público de Reparto" (FGSRPR), creado en la órbita del Anses en el año 2007, es el que administrará dichos fondos y efectuará las inversiones que hasta el momento le estaban permitidas a las AFJP, con excepción de las inversiones en fondos del exterior, que se prohibió expresamente en la ley. - Especial atención merece el artículo 8 de la ley comentada ".el fondo se invertirá de acuerdo a criterios de seguridad y rentabilidad adecuados, contribuyendo al desarrollo sustentable de la economía real a efectos de garantizar el círculo virtuoso entre crecimiento económico y el incremento de los recursos de la seguridad social", y especifica también que los recursos transferidos, "únicamente podrán ser utilizados para pagos de los beneficios del Sistema Integrado Previsional Argentino". En palabras sencillas, una cosa es "utilización" y otra es "inversión", lo que significa que el dinero de los aportantes se seguirá invirtiendo según lo decidan las autoridades del Fondo de Garantía, sólo que cambia el Administrador, ahora será el Anses, quien se aclara en la ley, no cobrará comisión por parte de los afiliados. - El Anses así, pasa a tener Autonomía Financiera, y por ello se ordena crear un órgano de Supervisión dentro de la órbita del Congreso de la Nación, que se ha dado en llamar "Comisión Bicameral de Control de Fondos de la Seguridad Social", formada por 6 Senadores y 6 Diputados. - Asimismo dentro de la órbita del Anses también se creará un Consejo del Fondo de Garantía de Sustentabilidad del SIPA (Sistema Integrado Previsional Argentino), que reunirá a distintos representantes de los sectores más importantes de la economía (Organizaciones Empresarias, Sindicatos, Organizaciones Bancarias, de Jubilados y Pensionados, Diputados, Senadores y obviamente del Anses y del ámbito de la Jefatura de Gabinete entre otros), todos con cargos ad honorem. Aspectos controvertidosUna de las primeras cuestiones que pensé apenas supe de la reforma, fue qué ocurrirá con quienes hayan hecho aportes al sistema de capitalización, pero no tengan la cantidad suficiente de aportes para jubilarse en el futuro. El sistema de capitalización permitía a las personas cobrar mensualmente una prestación conforme a lo aportado, con solo cumplir la edad jubilatoria. El Sistema de Reparto no lo permite, es decir que si cuando obtenemos la edad jubilatoria no cumplimos con el requisito de aportes (30 años) no podremos obtener una jubilación (salvo que aparezcan otras moratorias para ingresar aportes como la que hoy día aún sigue vigente). De no ser así, los aportes realizados, son irrecuperables. Otra cuestión conexa con la anterior es el caso de las pensiones por fallecimiento, cuando el causante no tiene la regularidad para que los beneficiarios accedan a una pensión, pero sí tiene muchos aportes. La respuesta es la misma, son fondos que los herederos no podrán retirar ya que el Sistema de Reparto no lo permite (y sí lo hacía el de Capitalización). Y puedo asegurarles que existen muchos de esos casos en los que, por ejemplo, el causante llegó a tener más de 20 años con aportes (lo que es mucho), pero no llega a ser regular (condiciones que exige la ley previsional para acceder a pensión) de ninguna forma, dejando a un/a viuda/o o hijos menores, sin cobertura. Siguiendo el análisis, también podría llegar a existir a futuro un perjuicio para aquellos que tenían, tienen y tendrán altos aportes y por más de 35 años, ya que la ley 24241 (que sigue vigente en lo que no fuera modificado por la 26425) establece en esa cantidad de años el tope de aportes que se tomará en cuenta para el cálculo del haber jubilatorio. El principio general es que a mayor cantidad de años y a mayor sueldo se obtiene mejor haber jubilatorio, pero lo cierto es que para el cálculo de la prestación compensatoria (PC) y la prestación adicional por permanencia (PAP) es lo mismo aportar 35 años que 45, lo cual es a todas luces injusto. En las AFJP este tope no existía, todos los aportes efectuados por el afiliado iban a su cuenta. No con ello estoy diciendo que el Sistema de AFJP era mejor, porque tenía sus fallas es cierto, y además hablar sobre algo que ha sido eliminado podría no sonar muy constructivo, pero hay ciertas cuestiones que merecen aún un análisis pormenorizado y continuo, ya que el perjuicio en muchos casos no se puede palpar ahora, porque es muy difícil hacer futurología, máxime con condiciones tan cambiantes como las de nuestro país. Y si de Solidaridad hablamos, de hecho si somos estrictos, solamente con excepción de aquellos que estuvieron en el sistema más de 35 años, los demás reciben beneficios previsionales quizás muy arriba de lo que hubiese sido una jubilación conforme a lo aportado. Ello para algunos puede no ser muy "solidario" que digamos. La principal contra del un sistema de reparto, que a su vez es la principal bandera de quienes lo defienden a ultranza, es que las consecuencias de los riesgos de las inversiones de quienes administran los fondos no caen directamente en cabeza de los afiliados (como sí en las AFJP). ¿Qué quiero decir? En cualquier sistema previsional la más temida consecuencia es la mala inversión, la iliquidez y las pérdidas. En un Sistema Solidario de Reparto Asistido como el actual, esos riesgos los asumen indistinta e irremediablemente las próximas generaciones y no quienes lo causan ni las viven. Los efectos desastrosos de esos riesgos se pueden ocultar por generaciones sin conocerse, hasta que estalla el sistema y no queda otra opción que reformas radicales. ConclusionesActualmente aún estamos en etapa de transición, a pesar que la misma ley fijó un plazo de 60 días para hacer operativas todas las modificaciones. El cambio realmente es sustancial y seguramente llevará mucho más tiempo que ese lapso, el coordinar eficientemente todo en un mismo Sistema Solidario de Reparto Público. De hecho actualmente muchos de los beneficios recientemente resueltos de quienes tenían parte de sus aportes en una AFJP, están siendo erróneamente liquidados en cuanto a la fecha inicial del pago del retroactivo, por lo que hay que presentar reclamos para recuperar esos importes, que aclaro luego no serán pagados con intereses. Un dato no poco importante en época de inflación. La reforma ha generado mucha controversia, máxime porque fue dictada a un año de la ley que pregonaba la "libre opción jubilatoria" en el Sistema Previsional de preferencia. Hoy esa opción, que muchos ejercieron genuinamente, deja de tener sentido y en algunos casos ha dado o dará lugar a reclamos judiciales. Habrá que ver cada caso en particular para saber si efectivamente existe un perjuicio. Lo cierto es que a pesar de las modificaciones (nos parezcan positivas o no), nunca hay que perder de vista el resguardo de la clase pasiva, la lucha por la obtención de una real movilidad en sus haberes, lucha que hace mucho se ha iniciado y todos debemos continuar. Estemos atentos. --------------------------------------------
--------------(*) SRR & Asociados - Abogados Previsionalistas
