POR MARCELO CAPELLO, GUSTAVO DIARTE Y GERARDO GARCÍA ORO
(*)
La situación financiera de Anses y la evolución del Fondo
de Garantía de Sustentabilidad
Publicado el 02/07/2013 - Con una relación de sólo
1,7 trabajadores activos por cada pasivo, el superávit de la Anses se explica
por los recursos tributarios que se detraen del Tesoro Nacional (1,8% del PIB) y
de las Provincias (2,6% del PIB).
En los últimos años la participación en las funciones de gasto de la Administración Nacional de la Seguridad Social (ANSES) se ha incrementado, tanto por mayores erogaciones en el plano de la previsión y asistencia social, como por la creación de nuevas funciones de gasto.
Dentro del primer componente planteado se encuentra la ampliación del universo de cobertura jubilatoria (a través de las moratorias previsionales) y la creación de la Asignación Universal por Hijo y por Embarazo.
En el segundo plano se encuentran gastos no vinculados directamente con las prestaciones de jubilaciones y pensiones, las asignaciones familiares o las prestaciones por desempleo. Entre ellos, programas como el Conectar Igualdad (que instrumenta la entrega de netbooks en escuelas públicas), el Pro.cre.ar (financiado a través del Fondo de Garantía de Sustentabilidad (FGS) de ANSES, para otorgar créditos hipotecarios) y el programa Argenta (política de créditos para jubilados y pensionados nacionales, financiado también con recursos del FGS de la ANSES).
Frente a esta creciente participación de la ANSES en el financiamiento de nuevos programas de gobierno, resulta interesante indagar sobre la evolución de las principales variables previsionales, como las referidas a la relación entre activos y pasivos y la evolución del resultado financiero de la ANSES.
La relación entre activos y pasivos del sistema
El sistema de Seguridad Social Nacional está configurado bajo un régimen de reparto, el cual implica un contrato intergeneracional por el cual los trabajadores activos realizan aportes en función de sus ingresos, los cuales son utilizados para financiar los haberes de los ciudadanos que concluyeron su vida laboral (principalmente por razones de edad) y las demás prestaciones propias de la cobertura de seguridad social de la población. En términos fiscales, el aporte presente genera una deuda implícita relacionada con la obligación de financiar en el futuro las prestaciones que le corresponderán a los actuales trabajadores activos y su entorno familiar.
Sin embargo, resulta una realidad que estos aportes y contribuciones no alcanzan a cubrir el total de erogaciones previsionales, básicamente por dos razones esenciales. En primer lugar, por cuanto existe una reducida relación entre la cantidad de aportantes y la de receptores de ingresos en el sistema, la cual se ubica en 1,7 activos por cada pasivo. Adicionalmente, si se computan las asignaciones universales por hijo que paga la ANSES, y se las transforma en jubilaciones equivalentes, la relación desciende a casi 1,6 activos por cada pasivo. En ambos casos, dicho ratio resulta significativamente inferior al que garantizaría que el sistema se sustente con los aportes de los actuales trabajadores activos, situación que requeriría de al menos 3 activos por cada pasivo.
Por otra parte, está el problema de la informalidad laboral. Esto es, aquellos trabajadores asalariados que no se encuentran registrados por su empleador, lo que implica que sobre aquellos no se realizan aportes personales ni contribuciones patronales al sistema de seguridad social.
La información da cuenta de que para el primer trimestre de 2013 el 32% de los asalariados se encuentran en esta situación. Este antecedente constituye una clara cuenta pendiente, tras una etapa favorable en materia de crecimiento económico sólo interrumpida por el impacto de la crisis financiera internacional en 2009 y algunas intermitencias ocurridas en 2012.
Si bien la informalidad laboral se contrajo desde casi un 50% en 2003 hasta el 32% actual, ha dejado de reducirse desde el año 2009, y alcanza aun a uno de cada tres asalariados.
Aporte de los Tesoros provinciales y nacional
Como se desprende del punto anterior, la baja relación activos / pasivos requiere que el sistema de jubilaciones nacionales cuente con una financiación mixta, que incluye aportes de carácter contributivos (aportes de los propios beneficiarios del sistema) como ingresos no contributivos, proveniente de las rentas generales del Estado.
En este sentido, cabe aclarar que un 37% de los ingresos de la ANSES en 2012 provinieron de los impuestos, es decir, que fueron aportados por el Tesoro Nacional y los Tesoros Provinciales, dado que dichos recursos se detraen del sistema de coparticipación federal de impuestos.
Dichas detracciones a la coparticipación federal de impuestos, para financiar el sistema nacional de seguridad social, insumieron el equivalente a 4,4% del PIB en los últimos 12 meses (abril de 2012 a marzo de 2013), de los cuales 2,6% del PIB fueron aportados por los gobiernos provinciales. Algunos de ellos recuperaran luego una porción de esos recursos por transferencias que realiza ANSES para financiar sus sistemas previsionales locales (o alternativamente, la ANSES se hace cargo de financiar el déficit de sus Cajas de Jubilaciones provinciales), pero eso no ocurre con todas las provincias (por ejemplo, desde 2012 no reciben recursos las provincias de Santa Fe y Córdoba).
Contabilizando los mencionados ingresos tributarios, la ANSES mostró en 2012 un superávit financiero equivalente a 1,1% del PIB. No obstante ello, si no se tienen en cuenta dichos recursos tributarios detraídos de la coparticipación (y sólo se computan los aportes y contribuciones a la seguridad social), la ANSES hubiese mostrado un déficit financiero del 3,4% del PIB en 2012, desequilibrio creciente desde 2009, y similar al que existía en 2003 y 2004.
Los aportes de las provincias para financiar al sistema de previsión social nacional superaron los $54 mil millones en el año 2012 y el estimado para 2013 es de $72 mil millones.
Resalta la importancia de las detracciones efectuadas en los [últimos 12 meses a los recursos que hubiesen correspondido a la provincias de Buenos Aires (más de $15 mil millones), Córdoba y Santa Fe (alrededor de $6,2 mil millones en ambos casos). Estas dos últimas mantienen una tensa relación con la ANSES por el conflicto relacionado al financiamiento de los déficits de sus organismos provinciales no transferidos, en función de los convenios de armonización previsional acordados con el organismo nacional. Esto es, aportan algo más de $6 mil millones anuales para financiar la ANSES, pero no reciben de ésta recursos que ayuden a financiar los déficit de sus sistemas locales de previsión social.
Nuevos beneficiarios del sistema
Como antes se mencionó, el sistema de seguridad social nacional incorporó masivamente nuevos beneficiarios en los últimos años, a través del régimen de moratorias previsionales, lo cual se pudo realizar básicamente por tres motivos: 1) Crecimiento de la recaudación previsional desde 2003, por mayor empleo y mejores salarios, e inicialmente también por alguna reducción en los niveles de informalidad laboral. Así, la recaudación por aportes y contribuciones subió desde un 3,3% del PIB en 2003 al 7,9% en 2012;
2) Crecimiento en la recaudación tributaria que se asigna a la ANSES, que se detrae de la coparticipación federal de impuestos, que pasó de representar 2,7% del PIB en 2003 a 4,3% en 2012.
3) Actualización incompleta de las jubilaciones mayores a la mínima tras la devaluación de 2002, de modo que se está momentáneamente evitando pagar mayores jubilaciones a una porción de los jubilados (hasta tanto dicha situación se normalice y se reconozca una deuda previsional que ahora resulta implícita).
Evolución del Fondo de Garantía de Sustentabilidad
El Fondo de Garantía de Sustentabilidad constituye la reserva de recursos de la ANSES para financiar las jubilaciones del futuro. Está formado por los fondos que antes administraban las AFJP. Para cumplir con su cometido, dicho fondo debiera aumentar nominalmente en el tiempo al ritmo de los haberes jubilatorios, de modo de garantizar el pago de jubilaciones futuras. Ello se vuelve más importante en una economía con inflación, en que si las inversiones del FGS no siguen a la par a la suba de precios, el fondo tiende a desvalorizarse en el tiempo.
En términos nominales, se observa un crecimiento acumulado del 234% en el FGS a partir de su administración por parte del Sistema Integrado Previsional Argentino (SIPA) en diciembre de 2008, alcanzando un valor de $264.861 millones a marzo de 2013. Mostró un importante incremento en el primer trimestre del año, luego de un deficiente desempeño en igual periodo del año pasado.
En términos reales, el FGS muestra a Marzo de 2013 un nivel 47% superior al momento de la estatización de los fondos de las AFJP, aunque este valor resulta 6,4% inferior al mayor valor alcanzado en diciembre de 2010. Luego de este máximo logrado por la buena performance observada por las acciones y títulos de deuda locales, el FGS fue perdiendo valor en términos reales ($11.051 millones en 21 meses) hasta alcanzar un mínimo entre agosto y septiembre de 2012. A partir de dicho momento se observó una recuperación producto de la buena rentabilidad alcanzada por los títulos de deuda y acciones que administra el FGS en el último trimestre de 2012 y primero de 2013, recuperando $5.224 millones en valores constantes desde el mínimo mencionado.
No obstante lo anterior, es importante destacar que a partir de marzo de 2013 tanto las acciones líderes del MERVAL como los principales títulos de deuda soberana entraron en una tendencia decreciente, explicado en una primera instancia por la toma de ganancias y luego influenciado por el entorno de incertidumbre institucional de los últimos meses, de modo que podría volver a la evolución negativa en términos reales el segundo trimestre de 2013.
El efecto de la pérdida de valor en términos relativos del FGS, respecto a valores del año 2010, también puede observarse si la comparación se realiza en términos del PBI.
No obstante, en los dos últimos trimestres dicho ratio recupera alguna participación, luego de pasar por varios meses de declive, aunque sin recuperar todavía el valor máximo alcanzado a finales de 2010.
No obstante lo analizado, si bien aun no se dispone de información oficial de la ANSES acerca de la evolución del FGS en el segundo trimestre de 2013, desde el mes de mayo tanto la ANSES como el Banco Nación se habrían desprendido de una proporción de títulos cercana al 20%, en pos de reducir el valor del llamado dólar fuga (contado con liqui).
Entre los objetivos del FGS se destaca la finalidad de atenuar impactos financieros negativos sobre el sistema de previsión nacional, respondiendo si fuera necesario a las obligaciones de gastos mensuales de la ANSES relacionadas al pago de jubilaciones y pensiones. Resulta interesante por tanto analizar la capacidad de responder ante estas obligaciones y su evolución en el tiempo. Considerando la relación entre el monto del Fondo de Garantía de Sustentabilidad y el acumulado de las erogaciones en concepto de Seguridad Social por doce meses, se tiene que la misma asciende a 94% con el último dato de 2013, contra un 136% en octubre de 2009, el máximo valor de la serie.
La última cifra indica que con el FGS actual podrían pagarse aproximadamente 11 meses de jubilaciones, si se lo usara en forma exclusiva con ese destino, cuando a fines de 2009 podrían haberse abonado más de 16 meses de jubilaciones. Resulta clara la pérdida de capacidad del FGS para pagar jubilaciones en el tiempo, en un contexto de inflación elevada e inversiones que logran rendimientos por debajo de la tasa de inflación, licuando el valor del activo en el tiempo. No obstante, se observa una ligera recuperación en este indicador en los primeros meses de 2013. l
(*) economistas, Fundación Mediterránea
En los últimos años la participación en las funciones de gasto de la Administración Nacional de la Seguridad Social (ANSES) se ha incrementado, tanto por mayores erogaciones en el plano de la previsión y asistencia social, como por la creación de nuevas funciones de gasto.
Dentro del primer componente planteado se encuentra la ampliación del universo de cobertura jubilatoria (a través de las moratorias previsionales) y la creación de la Asignación Universal por Hijo y por Embarazo.
En el segundo plano se encuentran gastos no vinculados directamente con las prestaciones de jubilaciones y pensiones, las asignaciones familiares o las prestaciones por desempleo. Entre ellos, programas como el Conectar Igualdad (que instrumenta la entrega de netbooks en escuelas públicas), el Pro.cre.ar (financiado a través del Fondo de Garantía de Sustentabilidad (FGS) de ANSES, para otorgar créditos hipotecarios) y el programa Argenta (política de créditos para jubilados y pensionados nacionales, financiado también con recursos del FGS de la ANSES).
Frente a esta creciente participación de la ANSES en el financiamiento de nuevos programas de gobierno, resulta interesante indagar sobre la evolución de las principales variables previsionales, como las referidas a la relación entre activos y pasivos y la evolución del resultado financiero de la ANSES.
La relación entre activos y pasivos del sistema
El sistema de Seguridad Social Nacional está configurado bajo un régimen de reparto, el cual implica un contrato intergeneracional por el cual los trabajadores activos realizan aportes en función de sus ingresos, los cuales son utilizados para financiar los haberes de los ciudadanos que concluyeron su vida laboral (principalmente por razones de edad) y las demás prestaciones propias de la cobertura de seguridad social de la población. En términos fiscales, el aporte presente genera una deuda implícita relacionada con la obligación de financiar en el futuro las prestaciones que le corresponderán a los actuales trabajadores activos y su entorno familiar.
Sin embargo, resulta una realidad que estos aportes y contribuciones no alcanzan a cubrir el total de erogaciones previsionales, básicamente por dos razones esenciales. En primer lugar, por cuanto existe una reducida relación entre la cantidad de aportantes y la de receptores de ingresos en el sistema, la cual se ubica en 1,7 activos por cada pasivo. Adicionalmente, si se computan las asignaciones universales por hijo que paga la ANSES, y se las transforma en jubilaciones equivalentes, la relación desciende a casi 1,6 activos por cada pasivo. En ambos casos, dicho ratio resulta significativamente inferior al que garantizaría que el sistema se sustente con los aportes de los actuales trabajadores activos, situación que requeriría de al menos 3 activos por cada pasivo.
Por otra parte, está el problema de la informalidad laboral. Esto es, aquellos trabajadores asalariados que no se encuentran registrados por su empleador, lo que implica que sobre aquellos no se realizan aportes personales ni contribuciones patronales al sistema de seguridad social.
La información da cuenta de que para el primer trimestre de 2013 el 32% de los asalariados se encuentran en esta situación. Este antecedente constituye una clara cuenta pendiente, tras una etapa favorable en materia de crecimiento económico sólo interrumpida por el impacto de la crisis financiera internacional en 2009 y algunas intermitencias ocurridas en 2012.
Si bien la informalidad laboral se contrajo desde casi un 50% en 2003 hasta el 32% actual, ha dejado de reducirse desde el año 2009, y alcanza aun a uno de cada tres asalariados.
Aporte de los Tesoros provinciales y nacional
Como se desprende del punto anterior, la baja relación activos / pasivos requiere que el sistema de jubilaciones nacionales cuente con una financiación mixta, que incluye aportes de carácter contributivos (aportes de los propios beneficiarios del sistema) como ingresos no contributivos, proveniente de las rentas generales del Estado.
En este sentido, cabe aclarar que un 37% de los ingresos de la ANSES en 2012 provinieron de los impuestos, es decir, que fueron aportados por el Tesoro Nacional y los Tesoros Provinciales, dado que dichos recursos se detraen del sistema de coparticipación federal de impuestos.
Dichas detracciones a la coparticipación federal de impuestos, para financiar el sistema nacional de seguridad social, insumieron el equivalente a 4,4% del PIB en los últimos 12 meses (abril de 2012 a marzo de 2013), de los cuales 2,6% del PIB fueron aportados por los gobiernos provinciales. Algunos de ellos recuperaran luego una porción de esos recursos por transferencias que realiza ANSES para financiar sus sistemas previsionales locales (o alternativamente, la ANSES se hace cargo de financiar el déficit de sus Cajas de Jubilaciones provinciales), pero eso no ocurre con todas las provincias (por ejemplo, desde 2012 no reciben recursos las provincias de Santa Fe y Córdoba).
Contabilizando los mencionados ingresos tributarios, la ANSES mostró en 2012 un superávit financiero equivalente a 1,1% del PIB. No obstante ello, si no se tienen en cuenta dichos recursos tributarios detraídos de la coparticipación (y sólo se computan los aportes y contribuciones a la seguridad social), la ANSES hubiese mostrado un déficit financiero del 3,4% del PIB en 2012, desequilibrio creciente desde 2009, y similar al que existía en 2003 y 2004.
Los aportes de las provincias para financiar al sistema de previsión social nacional superaron los $54 mil millones en el año 2012 y el estimado para 2013 es de $72 mil millones.
Resalta la importancia de las detracciones efectuadas en los [últimos 12 meses a los recursos que hubiesen correspondido a la provincias de Buenos Aires (más de $15 mil millones), Córdoba y Santa Fe (alrededor de $6,2 mil millones en ambos casos). Estas dos últimas mantienen una tensa relación con la ANSES por el conflicto relacionado al financiamiento de los déficits de sus organismos provinciales no transferidos, en función de los convenios de armonización previsional acordados con el organismo nacional. Esto es, aportan algo más de $6 mil millones anuales para financiar la ANSES, pero no reciben de ésta recursos que ayuden a financiar los déficit de sus sistemas locales de previsión social.
Nuevos beneficiarios del sistema
Como antes se mencionó, el sistema de seguridad social nacional incorporó masivamente nuevos beneficiarios en los últimos años, a través del régimen de moratorias previsionales, lo cual se pudo realizar básicamente por tres motivos: 1) Crecimiento de la recaudación previsional desde 2003, por mayor empleo y mejores salarios, e inicialmente también por alguna reducción en los niveles de informalidad laboral. Así, la recaudación por aportes y contribuciones subió desde un 3,3% del PIB en 2003 al 7,9% en 2012;
2) Crecimiento en la recaudación tributaria que se asigna a la ANSES, que se detrae de la coparticipación federal de impuestos, que pasó de representar 2,7% del PIB en 2003 a 4,3% en 2012.
3) Actualización incompleta de las jubilaciones mayores a la mínima tras la devaluación de 2002, de modo que se está momentáneamente evitando pagar mayores jubilaciones a una porción de los jubilados (hasta tanto dicha situación se normalice y se reconozca una deuda previsional que ahora resulta implícita).
Evolución del Fondo de Garantía de Sustentabilidad
El Fondo de Garantía de Sustentabilidad constituye la reserva de recursos de la ANSES para financiar las jubilaciones del futuro. Está formado por los fondos que antes administraban las AFJP. Para cumplir con su cometido, dicho fondo debiera aumentar nominalmente en el tiempo al ritmo de los haberes jubilatorios, de modo de garantizar el pago de jubilaciones futuras. Ello se vuelve más importante en una economía con inflación, en que si las inversiones del FGS no siguen a la par a la suba de precios, el fondo tiende a desvalorizarse en el tiempo.
En términos nominales, se observa un crecimiento acumulado del 234% en el FGS a partir de su administración por parte del Sistema Integrado Previsional Argentino (SIPA) en diciembre de 2008, alcanzando un valor de $264.861 millones a marzo de 2013. Mostró un importante incremento en el primer trimestre del año, luego de un deficiente desempeño en igual periodo del año pasado.
En términos reales, el FGS muestra a Marzo de 2013 un nivel 47% superior al momento de la estatización de los fondos de las AFJP, aunque este valor resulta 6,4% inferior al mayor valor alcanzado en diciembre de 2010. Luego de este máximo logrado por la buena performance observada por las acciones y títulos de deuda locales, el FGS fue perdiendo valor en términos reales ($11.051 millones en 21 meses) hasta alcanzar un mínimo entre agosto y septiembre de 2012. A partir de dicho momento se observó una recuperación producto de la buena rentabilidad alcanzada por los títulos de deuda y acciones que administra el FGS en el último trimestre de 2012 y primero de 2013, recuperando $5.224 millones en valores constantes desde el mínimo mencionado.
No obstante lo anterior, es importante destacar que a partir de marzo de 2013 tanto las acciones líderes del MERVAL como los principales títulos de deuda soberana entraron en una tendencia decreciente, explicado en una primera instancia por la toma de ganancias y luego influenciado por el entorno de incertidumbre institucional de los últimos meses, de modo que podría volver a la evolución negativa en términos reales el segundo trimestre de 2013.
El efecto de la pérdida de valor en términos relativos del FGS, respecto a valores del año 2010, también puede observarse si la comparación se realiza en términos del PBI.
No obstante, en los dos últimos trimestres dicho ratio recupera alguna participación, luego de pasar por varios meses de declive, aunque sin recuperar todavía el valor máximo alcanzado a finales de 2010.
No obstante lo analizado, si bien aun no se dispone de información oficial de la ANSES acerca de la evolución del FGS en el segundo trimestre de 2013, desde el mes de mayo tanto la ANSES como el Banco Nación se habrían desprendido de una proporción de títulos cercana al 20%, en pos de reducir el valor del llamado dólar fuga (contado con liqui).
Entre los objetivos del FGS se destaca la finalidad de atenuar impactos financieros negativos sobre el sistema de previsión nacional, respondiendo si fuera necesario a las obligaciones de gastos mensuales de la ANSES relacionadas al pago de jubilaciones y pensiones. Resulta interesante por tanto analizar la capacidad de responder ante estas obligaciones y su evolución en el tiempo. Considerando la relación entre el monto del Fondo de Garantía de Sustentabilidad y el acumulado de las erogaciones en concepto de Seguridad Social por doce meses, se tiene que la misma asciende a 94% con el último dato de 2013, contra un 136% en octubre de 2009, el máximo valor de la serie.
La última cifra indica que con el FGS actual podrían pagarse aproximadamente 11 meses de jubilaciones, si se lo usara en forma exclusiva con ese destino, cuando a fines de 2009 podrían haberse abonado más de 16 meses de jubilaciones. Resulta clara la pérdida de capacidad del FGS para pagar jubilaciones en el tiempo, en un contexto de inflación elevada e inversiones que logran rendimientos por debajo de la tasa de inflación, licuando el valor del activo en el tiempo. No obstante, se observa una ligera recuperación en este indicador en los primeros meses de 2013. l
(*) economistas, Fundación Mediterránea
PUBLICADO EN: http://www.elliberal.com.ar/ampliada.php?ID=96608
