Jurisprudencia-CSJN-
autos Pedraza, Héctor Hugo c. ANSES- COMPETENCIA -6/5/14
Buenos Aires, 6 de mayo de
2014.
Considerando:
1°) Que entre la Cámara
Federal de Apelaciones de Tucumán y la Cámara Federal de la Seguridad Social se
ha planteado una contienda negativa de competencia en la causa iniciada por un
pensionado en los términos de la ley 23.848 contra la Administración Nacional
de Seguridad Social (ANSeS) con el objeto de obtener el pago de haberes
retroactivos desde la fecha de la presentación de su solicitud administrativa.
La Cámara Federal de
Apelaciones de Tucumán se declaró incompetente por considerar que se trataba de
una controversia de naturaleza previsional que debía ser resuelta por el fuero
especializado en la materia para posibilitar al administrado un mejor servicio
de justicia (fs. 167/167 vta). Por su lado, la Cámara Federal de la Seguridad
Social rechazó su competencia al evaluar que, en virtud del artículo 18 de la
ley 24.463, sólo actúa como tribunal de apelación en los recursos deducidos
contra sentencias dictadas por los juzgados federales de primera instancia con
asiento en las provincias en los supuestos en que la acción se inicie conforme
a lo previsto por el artículo 15 de la ley 24.463 modificado por el arto 3° de
la ley 24.655 (fs. 181).
A su turno la cámara
preopinante insistió en su criterio original (fs. 189). En tales condiciones,
se configura una contienda negativa de competencia que corresponde resolver al
Tribunal (artículo 24, inciso 7°, del decreto-ley 1285/58, texto según ley
21.708).
2°) Que el presente
conflicto de competencia debe ser resuelto en el marco de colapso en que se
encuentra la Cámara Federal de la Seguridad Social debido a la sobrecarga de
expedientes. Esta circunstancia obliga a esta Corte a examinar esta grave
situación al margen de que ya tiene dicho que ese tribunal sólo conocerá en las
apelaciones planteadas contra sentencias dictadas en demandas de conocimiento
pleno en los términos del artículo 15 de la ley 24.463 (conf. Competencia N°
337.XLVII "Mamone, Rosa F. c/ ANSeS y otro s/ amparo", sentencia del
20 de diciembre de 2011).
3°) Que en su acordada
1/2014 la citada cámara ha advertido que se encuentra en una aguda crisis que
la pone en la imposibilidad de brindar el servicio de justicia que merece
nuestra sociedad en materia de derechos alimentarios que hacen a la
subsistencia misma.
4°) Que la crítica situación
señalada impacta directamente en uno de los grupos vulnerables que define
nuestra Constitución -los jubilados que no logran obtener respuestas de los
jueces cuando efectúan un reclamo en torno a su prestación previsional, de neto
carácter vital y alimentario (artículo 75, inc. 23).
5°) Que en la búsqueda de
resolver esta aguda crisis que va a contramano del mandato del constituyente de
otorgar mayor protección a quienes más lo necesitan, resulta necesario empezar
por recordar que este Tribunal ya ha acudido a la declaración de
inconstitucionalidad de oficio de las normas atributivas de competencia que
excedan los límites constitucionales de sus atribuciones jurisdiccionales, en
la medida en que la ausencia de planteamiento de la incompetencia ratione
materiae por los interesados no puede ser obstáculo para el pronunciamiento de
oficio a su respecto (Fallos: 143:191; 185:140; 238:288 entre otros); de lo
contrario, se forzaría a los magistrados a declinar la propia jurisdicción o
asumir la de otros tribunales u órganos sobre la base de normas
constitucionalmente inválidas (Fallos: 306:303 voto de los jueces Fayt y
Belluscio).
6°) Que dadas las
circunstancias actuales descriptas, y de acuerdo con los fundamentos mismos de
su rol institucional como cabeza del Poder Judicial de la Nación, esta Corte
Suprema estima oportuno revisar la validez constitucional de la competencia
atribuida por el artículo 18 de la ley 24.463 a la Cámara Federal de la
Seguridad Social en lo que respecta a su carácter de tribunal de apelación de
las sentencias dictadas por los juzgados federales con asiento en las
provincias en los términos del artículo 15 de esa ley.
En efecto, ciertas normas
susceptibles de ser consideradas legítimas en su origen, pudieron haberse tornado
indefendibles desde el punto de vista constitucional con el transcurso del
tiempo y el cambio de las circunstancias objetivas relacionadas con ellas. Las
leyes no pueden ser interpretadas sin consideración a las nuevas condiciones y
necesidades de la comunidad, porque toda ley, por naturaleza, tiene una visión
de futuro, y está destinada a recoger y regir hechos posteriores a su sanción
(Fallos: 241:291 y 328:566)
7°) Que la ley 24.463
implicó -en conjunción con otras leyes de la época una profunda reforma al
sistema jubilatorio y en particular al procedimiento de impugnación judicial de
los actos administrativos de la Administración Nacional de la Seguridad Social.
En cuanto aquí interesa,
estableció que la Cámara Nacional de Apelaciones de la Seguridad Social creada
por ley 23.473 como fuero especializado de competencia nacional se
transformaría en Cámara Federal y que intervendría en grado de apelación contra
las sentencias dictadas por los Juzgados Federales de Primera Instancia de la
Seguridad Social de la Capital Federal y de los juzgados federales con asiento
en las provincias (artículos 15 y 18).
8°) Que mediante la ley
24.463 el Poder Legislativo, en uso de las facultades otorgadas por el artículo
75, inc. 20 de la Constitución Nacional, reglamentó el procedimiento en materia
de seguridad social de acuerdo con un criterio cuya conveniencia o acierto esta
Corte ha reconocido como un ámbito ajeno a la posibilidad de revisión judicial
(doctrina de Fallos: 300: 642, 700 y 328:566, entre muchos otros). Esta
facultad legislativa no obsta sin embargo a la valoración que quepa efectuar
acerca de la racionalidad de las medidas adoptadas, entendida ésta como la
adecuación entre el medio elegido y el fin propuesto como bien social en un
momento dado. Ese medio será admisible siempre que tenga una relación racional
con el fin que le sirve el cual deberá representar un interés social de
intensidad tal que justifique la decisión. Asimismo, el medio será admisible si
no suprime ni hiere sustancialmente otros bienes amparados por la misma
estructura constitucional.
9°) Que el objetivo que el
Estado perseguía mediante la creación del fuero federal de la seguridad social
y el establecimiento de la competencia de la Cámara Federal de la Seguridad
Social era instalar un sistema eficiente,' que permitiese cubrir mejor los
riesgos de subsistencia de la población de mayor edad o incapacitada para el
trabajo, estableciendo un modo de revisión judicial de los actos que
"otorguen o denieguen" beneficios y reajustes (Fallos: 313:1005;
318:1386 y 328:566).
En este sentido, cabe tener
presente que la finalidad.
que se tuvo en cuenta al
momento de crear la Cámara Nacional de Apelaciones de la Seguridad Social
-antecesora de la Cámara Federal actual fue dotar a la justicia de un ámbito
especializado que solucionase en forma rápida y eficaz los numerosos problemas
que se presentan dentro del área de la seguridad social (conf. Debate
Parlamentario de la ley 23.473) .
10) Que sin embargo, el
Tribunal no puede negar la evidencia empírica que demuestra que la vigencia del
procedimiento de apelación establecido en el artículo 18 de la ley 24.463 ha
tenido el efecto contrario. Ha producido en la Cámara Federal de la Seguridad
Social una acumulación de causas provenientes de diferentes jurisdicciones
federales del país que deriva en el colapso al que ya se ha hecho referencia en
el considerando 3°, afectando de esta manera en forma decisiva la posibilidad
de que ciudadanos que se encuentran en situación de vulnerabilidad obtengan en
forma rápida y eficiente una respuesta jurisdiccional a sus reclamos de
contenido netamente alimentarios.
En consecuencia, la
ampliación de la competencia de la Cámara Federal de la Seguridad Social, que
en su momento pudo ser considerada una ventaja para los beneficiarios del
sistema previsional, ha derivado con su aplicación en el tiempo en una clara
postergación injustificada de la protección que el Estado debe otorgar a los
jubilados.
11) Que frente al peligro
cierto de desconocer la vigencia de los beneficios de la seguridad social a
centenas de miles de jubilados, el Poder Judicial ve comprometida su misión de
velar por la vigencia real y efectiva de la Constitución Federal.
Ello lleva a ponderar las
circunstancias presentes para evitar que por aplicación mecánica e
indiscriminada del artículo 18 de la ley 24.463 se vulneren derechos
fundamentales de la persona y se prescinda dé la preocupación por arribar a una
decisión objetivamente justa en los casos concretos. De así ocurrir, la
solución sería frontalmente contraria al propósito de "afianzar la
justicia", enunciado en el Preámbulo de la Constitución Nacional, que no
sólo se refiere al Poder Judicial sino a la salvaguarda del valor justicia en
los conflictos jurídicos concretos que se plantean en el seno de la comunidad
(doctrina de Fallos: 307:326 y 328:566) .
12) Que en consecuencia, el
artículo 18 de la ley 24.463 no permite efectivizar la pretensión fundamental
del legislador de garantizar acciones y vías procesales que posibiliten un
efectivo acceso al servicio de justicia y a la tutela jurisdiccional,
asegurando la mayor eficiencia y celeridad de las decisiones judiciales (arg.
Fallos: 328:566).
13) Que tampoco es posible
soslayar que la Cámara Federal de la Seguridad Social tiene su sede en la
Ciudad Autónoma de Buenos Aires por lo que en esta ciudad se concentra la
totalidad de las apelaciones ordinarias deducidas en las causas previsionales
que se inician en todo el país. Por tal motivo, en esta materia, cualquier
adulto mayor o persona incapacitada de trabajar que decida impugnar
judicialmente actos de la Administración Nacional de la Seguridad Social debe
representarse la alternativa altamente probable por cierto, de que su causa
continúe su trámite ordinario en la citada ciudad.
No importa que el actor
resida en la provincia que sea, lo cierto es que las decisiones que a su
respecto se adopten en los juzgados federales con asiento en las provincias, al
ser apeladas, continuarán su trámite en la Ciudad de Buenos Aires. Así, la
aplicación de la ley vigente conduce a que se plantee la paradoja de que
personas que se encuentran en condiciones de vulnerabilidad y formulan
pretensiones de carácter alimentario, que se relacionan con su subsistencia y
su mejor calidad de vida, se ven compelidas a acudir a tribunales ordinarios
que distan centenares o miles de kilómetros del lugar donde residen, debiendo
afrontar los costos que el cambio de sede implica.
16) Que por tal motivo, y
atento a las particulares características de la materia en examen, es posible
sostener que la aplicación de las disposiciones establecidas en el artículo 18
la ley 24.463, en tanto asignan competencia exclusiva de la Cámara Federal de
la Seguridad Social para conocer, en grado de apelación, de todas las
sentencias que dicten los juzgados federales con asiento en las provincias en
los términos del artículo 15 de la citada ley, importan una clara afectación de
la garantía a la tutela judicial efectiva de los jubilados y pensionados que no
residen en al ámbito de la Ciudad de Buenos Aires, pues mediante este sistema
recursivo centralizado ven incrementados los costos y plazos para el
tratamiento de sus planteos, lo que claramente les dificulta la posibilidad de
ejercer adecuadamente su derecho de defensa en el proceso que persigue el
reconocimiento de derechos alimentarios.
15) Que en este sentido, no
es ocioso señalar que el derecho de ocurrir ante un órgano judicial en procura
de justicia, consagrado en el artículo 18 de la Constitución Nacional no se
encuentra satisfecho con la sola previsión legal de la posibilidad de acceso a
la instancia judicial sino que requiere que la tutela judicial de los derechos
en cuestión resulte efectiva; esto es, que sea oportuna y posea la virtualidad
de resolver definitivamente la cuestión sometida a su conocimiento. Así lo
reconocen los tratados internacionales con jerarquía constitucional a partir de
1994 (artículo 75, inc. 22) entre los cuales cabe citar a la Convención Americana
sobre Derechos Humanos (artículos 8 y 25.2.a) y al Pacto Internacional de
Derechos Civiles y Políticos (artículo 14.1).
Tal derecho aparece
seriamente afectado cuando, en una materia tan sensible como lo e$ la
previsional, el trámite ordinario del proceso, sin razones particulares que lo
justifiquen, se traslada de la sede de residencia del actor. En este sentido,
cabe resaltar que la importancia de la proximidad de los servicios de los
sistemas de justicia a aquellos grupos de población que se encuentren en
situación de vulnerabilidad' ha sido expresamente destacada en las Reglas de
Brasilia sobre Acceso a la Justicia de las Personas en Condición de
Vulnerabilidad (Capítulo 11, Sección 4°, pto. 42).
16) Que permitir que las
cámaras de apelaciones federales con asiento en las provincias intervengan como
alzada en materia previsional garantiza el bienestar de los ciudadanos, el
federalismo, la descentralización institucional y la aplicación efectiva de los
derechos de los beneficiarios del sistema previsional.
17) Que, de acuerdo con lo
hasta aquí expuesto, cabe concluir en que la competencia que el artículo 18 de
la. ley 24.463 atribuye a la Cámara Federal de la Seguridad Social en materia
de apelación respecto de las sentencias dictadas por los juzgados federales
provinciales en los términos del artículo 15 de la ley citada, no resulta un
medio ni adecuado, ni idóneo, ni necesario, ni proporcional en relación con los
derechos, intereses y valores que el Estado está.llamado a proteger en la
materia bajo examen.
18) Que con arreglo a lo
decidido en la acordada 80/93, este desplazamiento de la competencia será de
aplicación -9inmediata, alcanzando inclusive a todos los asuntos radicados ante
la Cámara Federal de la Seguridad Social o con recurso de apelación ya
concedido, con excepción de aquellos en los que se hubiesen dictado actos
típicamente jurisdiccionales antes del 30 de abril de 2014.
La fijación de esta línea
divisoria en los términos señalados ha tenido debidamente en consideración la
especial prudencia que debía guiar decisiones de esta especie, en la medida en
que a diferencia de las situaciones examinadas por el Tribunal en los casos
"Tellez" e "Itzcovich" (Fallos: 308:552 y 328:566,
respectivamente), la nueva radicación de las causas ante las cámaras federales
no priva de validez alguna a los actos procesales cumplidos, que mantienen
incólume su validez y eficacia (Fallos: 114:89; 233:62; 256:440; 306:1223, 1615
y 2101, considerando 12 y sus citas; 310:2049, 2184 y 2845; 312:251 y 466;
313:542; 316:679 y 2695; 317:499 y 1108; 319:1675, 2151 y 2215; 320:1878;
321:1419; 322:1142; 324:2334, entre otros).
19) Que lo hasta aquí
expuesto resulta aplicable con mayor razón a las cuestiones de competencia que
se den en acciones de amparo como la presente, máxime si se repara en que no se
encuentran incluidas dentro de las previsiones del artículo 15 de la ley 24.463
por no tratarse de demandas de conocimiento pleno.
Por ello, oído el señor
Procurador Fiscal: a) se declara que, con arreglo a lo establecido en el
artículo 15 de la ley 24.463, la presente acción de amparo deberá tramitar ante
la Cámara Federal de Tucumán; b) se declara la inconstitucionalidad -10él
Competencia N° 766. XLIX.
Pedraza, Héctor Hugo el
ANSeS s/ acción de amparo.del artículo 18 de la ley 24.463 en los términos
señalados y se establece que la Cámara Federal de la Seguridad Social dejará de
intervenir en grado de apelación contra las sentencias dictadas por los jueces
federales con asiento en las provincias, que con el alcance establecido en el
considerando 18, serán de competencia de las cámaras federales que sean
tribunal de alzada, en causas que no sean de naturaleza penal, de los juzgados
de distritos competentes. Hágase saber a la Cámara Federal de la Seguridad.
Social y a todas las Cámaras Federales con asiento en las provincias. Ricardo
Luis Lorenzetti.- Elena I Highton de Nolasco.- Carlos S. Fayt.- Enrique S.
Petracchi.
Voto
del Dr. Enrique S. Petracchi
Considerando
1°) Que concuerdo con la
relación de antecedentes efectuada en los considerandos 1° a 4° del voto que
encabeza este pronunciamiento, a los que remito por razones de brevedad.
También concuerdo con el
fundado examen teleológico de la ley 24.463 que lleva a cabo dicho voto, así
como la apropiada ponderación que realiza de las consecuencias originadas por
la aplicación de dicho ordenamiento y el modo directo e inmediato en esta
situación compromete las garantías constitucionales de los justiciables, razón
por la cual doy por reproducidos los considerandos 7° a 17 del voto mencionado.
2°) Que esta Corte tiene el
deber institucional de adoptar las medidas razonables y apropiadas para
preservar la validez constitucional de los procesos, futuros y en trámite, en
que la aplicación de la regla establecida por el artículo 18 de la ley
mencionada dé lugar a la violación de las garantías constitucionales en juego,
además de incurrir en una grave afectación de uno de los pilares fundamentales
de la administración de justicia en un Estado democrático.
Se trata, pues, de
enfrentaron la rapidez que exige la naturaleza de los intereses comprometidos
una situación que dista de ser novedosa en la doctrina de los precedentes de
esta Corte, que ante casos que guardan analogía con el presente ha debido tomar
decisiones con la mayor celeridad para evitar situaciones frustratorias de
garantías constitucionales o de atolladero institucional en la administración
de justicia (acordadas 15/87, 6/89, 45/96, 75/96, Y 34/2002, y sus citas;
acordada 23/2005) .
3°) Que en el tradicional
precedente de Fallos: 246: 87, de 1960 ("Cavura de Vlasov"), esta
Corte hizo un señalamiento detallado del modo en que, sobre la base de su
condición de titular del Poder Judicial de la Nación reconocida en la
Constitución Nacional y aún sin un texto infraconstitucional expreso, hubo
intervenido -desde 1928, Fallos: 153:55- para establecer el tribunal competente
ante situaciones de manifiesta denegación de justicia que ofendían la garantía
superior de defensa en juicio.
Recordó el Tribunal en aquel
fallo que sobre la base de la experiencia de esos antecedentes, el Congreso de
la Nación sancionó la ley 13.998 poniendo explícitamente en cabeza de esta
Corte la obligación de conocer para definir el juez competente en los casos en
que su intervención fuere indispensable para evitar una efectiva privación de
justicia (artículo 24, inc. 8°), texto que pasó a integrar la ley orgánica
vigente desde 1958 (artículo 24, inc. 7°, del decreto-ley 1285/58, ley 14.467).
En la clásica obra "Jurisdicción Federal", Jorge Gondra explicaba en
1944 que esta Corte ya intervenía para definir el juez que debía entender en un
juicio ante casos excepcionales para evitar la efectiva denegación de justicia
que de otro modo se produciría (pág. 430).
4°) Que en las condiciones
expresadas, corresponde nuevamente poner en ejercicio la atribución de que se
trata, en el recto sentido que se propone en este acuerdo, de que en los
recursos de apelación deducidos en las causas radicadas ante los juzgados
federales con asiento en las provincias dejará de intervenir la Cámara Federal
de la Seguridad Social, conociendo de esos asuntos las cámaras federales con
asiento en las provincias que, para casos que no sean de naturaleza penal, sean
respectivamente el tribunal de alzada de los juzgados de distrito intervinientes.
5°) Que con arreglo a lo
decidido en la acordada 80/93, este desplazamiento de la competencia será de
aplicación inmediata, alcanzando inclusive a todos los asuntos radicados ante
la Cámara Federal de la Seguridad Social o con recurso de apelación ya concedido,
con excepción de aquellos en los que se hubiesen dictado actos típicamente
jurisdiccionales antes del 30 de abril de 2014.
La fijación de esta línea
divisoria en los términos señalados ha tenido debidamente en consideración la
especial prudencia que debía guiar decisiones de esta especie, en la medida en
que a diferencia de las situaciones examinadas por el Tribunal en los casos
"Téllez" e "Itzcovich" (Fallos: 308:552; y 328:566,
respectivamente), la nueva radicación de las causas ante las cámaras federales
no priva de validez alguna a los actos procesales cumplidos, que mantienen
incólume su validez y eficacia (Fallos: 114:89; 233:62; 256:440; 306:1223, 1615
y 2101 considerando 12 y sus citas; 310:2049, 2184 y 2845; 312:251 y 466;
313:542: 316:679 y 2695; 317:499 y 1108; 319:1675, 2151 y 2215; 320:1878;
321:1419; 322:1142; 324:2334, entre otros).
Por ello, oído el señor
Procurador Fiscal: a) se declara que, con arreglo a lo establecido en el
artículo 15 de la ley 24.463, la presente acción de amparo deberá tramitar ante
la Cámara Federal de Tucumán; b) se declara con sustento en lo dispuesto en el
artículo 24, inc. 7°, del decreto-ley 1285/58, que hasta nueva disposición del
Tribunal, la Cámara Federal de la Seguridad Social dejará de intervenir en grado
de apelación contra las sentencias dictadas por los jueces federales con
asiento en las provincias, que con el alcance establecido en el considerando 5°
serán de competencia de las cámaras federales que sean tribunal de alzada, en
causas que no sean de naturaleza penal de los juzgados de distritos
competentes. Hágase saber a la Cámara Federal de la Seguridad Social y a todas
las Cámaras Federales con asiento en las provincias. Enrique S. Petracchi.
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