#SeguridadSocial # aportes y contribuciones previsionales, falta de pago, régimen de hospitales públicos de gestión descentralizada, Fondo de redistribución, entes cooperadores #Jurisprudencia #Fallo Dictamen 315/2008 - Tomo: 267, Página: 505
DICTAMEN.: Procuración del Tesoro de la Nación (PTN), Expediente: 12846243/05, Número Dictamen: 315, Procurador: OSVALDO CESAR GUGLIELMINO 16/12/2008
La defensa intentada por el Hospital Nacional Baldomero Sommer no puede prosperar y, en consecuencia, corresponde hacer lugar al reclamo formulado por la Administración Federal de Ingresos Públicos destinado a que se le abone la deuda originada en el Acta de Inspección labrada al organismo reclamado en concepto de deudas con el Régimen Nacional de la Seguridad Social, por el período comprendido entre febrero de 1998 a marzo de 2001. Ahora bien, en la medida en que la deuda tuvo como causa el impago de los aportes y contribuciones a los que estaba obligado el Hospital sobre la masa dineraria ingresada en orden al régimen del Decreto N° 939/00 y distribuida entre su personal, la eventual afectación ante el incumplimiento debe recaer, en primer término, sobre ese universo, sin afectar las transferencias presupuestarias del ámbito jurisdiccional correspondiente. De tal modo, no se pone en riesgo el esencial servicio de salud que preserva valores siempre más trascendentales que los económicos.
A los fines de calificar un caso como conflicto interadministrativo en los términos de la Ley N° 19.983 y su reglamentación por Decreto N° 2481/93, deben cumplirse los siguientes requisitos: a) que ambos organismos en conflicto sean parte de la Administración Pública Nacional y dependan de un superior común que es el Poder Ejecutivo Nacional ; b) la subsistencia de la facultad del Poder Ejecutivo para disponer, en los términos del artículo 10 del Decreto N° 2481/93, la afectación de autorizaciones presupuestarias o de los fondos disponibles en la entidad estatal deudora al pago de sus obligaciones, en caso de incumplimiento de la condena recaída (conf. Dict. 202:106; 219:145; 222:164; 241:17; 252:209; 256:28; 262:489).
El Fondo de Distribución previsto en el Decreto N° 939/00 y el régimen instaurado por las Leyes N° 23.283 y N° 23.412, constituyen dos regímenes con características diferentes entre sí, lo que impide la aplicación analógica lisa y llana al caso de los dictámenes en los cuales basa sus argumentos de rechazo al Hospital Nacional Baldomero Sommer. En efecto, el Fondo de Distribución referido está integrado por recursos que pertenecen el Hospital, ya que se trata de ingresos obtenidos por el cobro de las prestaciones efectuadas a beneficiarios de otros subsistemas de salud.
Conforme lo establecido por el Decreto N° 939/00 es el Hospital Nacional Baldomero Sommer quien administra los recursos del Fondo a diferencia de lo que ocurre con los incentivos, que se abonan a los agentes del Ministerio de Justicia, Seguridad y Derechos Humanos, cuyos fondos son administrados por los Entes Cooperadores (art 9° - Ley N° 23.283). En este orden de ideas, en el caso del Fondo de Distribución existe una relación de dependencia entre quien lo administra (el propio hospital) y sus beneficiarios, esto es el personal del hospital. Por el contrario, quien abona los incentivos al personal del Ministerio de Justicia, Seguridad y Derechos Humanos es un tercero -el Ente Cooperador-, el cual no reviste el carácter de empleador con respecto a los agentes a los cuales abona un incentivo.
Uno de los objetivos del régimen instaurado por el Decreto N° 939/00, es aumentar el compromiso del personal con el establecimiento a partir de la distribución de un porcentual de los ingresos obtenidos como resultado de la actividad de cobranza de la facturación presentada, lo cual, sin duda, tiende a reforzar el vínculo laboral existente entre el establecimiento y su personal, es decir que la percepción de esos importes tiene por causa directa esa relación laboral. Los importes que perciben los agentes dentro del marco de los convenios autorizados por las Leyes N° 23.283 y N° 23.412 no recaen en la relación de empleo público que vincula al Estado con sus agentes, sino en el apuntado régimen de cooperación, cuya creación legal responde a la finalidad contemplada en el artículo 2° de la primera de aquellas normas, esto es propender al mejor funcionamiento y a la modernización de los métodos operativos de la Administración que es notoriamente dispar al propósito de retribuir tareas efectuadas por los agentes.
Las Leyes N° 23.283 y N° 23.412 autorizaron al Poder Ejecutivo Nacional a celebrar convenios con entes cooperadores, ajenos a la esfera estatal que, voluntariamente concurren con sus recursos a complementar el servicio que el mismo presta. Por tal motivo, el fondo de cooperación -del cual provienen los incentivos- constituye un patrimonio integrado por recursos de origen privado (conf. Dict. 210:78; 215:1).
Expte Nº 12.846-243/05 ADMINISTRACIÓN FEDERAL DE INGRESOS PÚBLICOS BUENOS AIRES, 16 DIC 2008 SEÑOR ADMINISTRADOR FEDERAL DE INGRESOS PÚBLICOS:
En las presentes actuaciones la Administración Federal de Ingresos Públicos (AFIP) reclama al Hospital Nacional Dr. Baldomero Sommer, en el marco del procedimiento establecido por la Ley Nº 19.983 (B.O. 5-12-72) y el Decreto Nº 2481/93 (B.O. 13-12-93), el pago de una deuda que, según la liquidación practicada al 12 de marzo de 2004, ascendía a la suma de pesos siete millones doscientos sesenta y siete mil novecientos cuarenta y ocho con sesenta y siete centavos ($ 7.267.948,67), originada en el Acta de Inspección Nº 9555-9, labrada al organismo reclamado en concepto de deudas con el Régimen Nacional de la Seguridad Social, por el período comprendido entre febrero de 1998 a marzo de 2001.
- I - ANTECEDENTES 1. Conforme surge de estos obrados, el Hospital Nacional Dr. Baldomero Sommer, impugnó la deuda por Recursos de la Seguridad Social que le fuera determinada por la AFIP (v. fs. 1/6).
2. Posteriormente, a través de la Resolución DV RRMR Nº 187 del 30 de julio de 2003, la AFIP rechazó el descargo formulado oportunamente por el Hospital y le aplicó una multa en razón de no haber demostrado la improcedencia del cargo formulado (v. fs. 37/38).
3. Contra la citada Resolución la reclamada interpuso un recurso de revisión, que fue acogido parcialmente por Resolución DI-CRSS Nº 1101 del 23 de diciembre de 2003, mediante la cual se confirmó la deuda determinada, aunque dejó sin efecto la multa intimada (v. fs. 40/43 y 53/54, respectivamente).
4. Por Resolución AFIP Nº 6 del 3 de mayo de 2004 el ente recaudador intimó al Hospital Nacional Dr. Baldomero Sommer a abonar la suma de pesos siete millones doscientos sesenta y siete mil novecientos cuarenta y ocho con sesenta y siete centavos ($ 7.267.948,67) con más sus acrecidos a la fecha del efectivo pago, previéndose asimismo que de no cumplimentarse ese requerimiento, se daría intervención a esta Procuración del Tesoro de la Nación a efectos de que proceda a dirimir el conflicto interadministrativo planteado (v. fs. 68/69).
5. Dicha medida fue impugnada por el Hospital, quien solicitó se deje sin efecto la Resolución AFIP Nº 6/04 y se declare la nulidad del Acta de Infracción de fecha 25 de abril de 2002 y todo lo actuado a partir de la misma (v. fs. 71/72).
6. A fojas 111/115, la AFIP solicitó a este Organismo Asesor que el diferendo que mantiene con el Hospital Nacional Dr. Baldomero Sommer, sea resuelto mediante el procedimiento establecido en la Ley Nº 19.983 y su decreto reglamentario.
En tal sentido recordó que el cargo reclamado se inició como consecuencia de una investigación promovida por la Auditoría General de la Nación, a raíz de la cual surgía que aquél nosocomio, con fundamento en lo previsto por el artículo 11 del actualmente derogado Decreto Nº 578/93 (B.O. 7-4-93), distribuía mensualmente entre todo el personal un treinta por ciento (30%) de los ingresos por autogestión, sin realizar aportes y contribuciones previsionales.
Agregó que del análisis de aquella norma y del Decreto Nº 939/00 (B.O. 24-10-00) -norma actualmente vigente en la materia-, de las Resoluciones de la Secretaría de Recursos y Programas de Salud Nº 231/96 y Nº 85/97 y Resoluciones del propio hospital Nº 182/99, Nº 07/00 y Nº 312/00 (v. fs. 21/22; 19/20; 10/11; 12 y 13, respectivamente de la O.I. Nº 9555-9, agregado a autos) y de las constancias de autos, surge que las sumas percibidas por el personal lo fueron en forma habitual y permanente y poseen carácter remuneratorio.
7. El Hospital Nacional Dr. Baldomero Sommer rechazó la pretensión de la actora y ofreció prueba testimonial e informativa a fojas 134/137.
En su escrito indicó que la cuestión planteada en autos se centra en determinar la naturaleza jurídica del Fondo de Distribución, actualmente regulado por el Decreto Nº 939/00.
En tal sentido, señaló que el artículo 13 de esa norma establece que los Hospitales Públicos de Gestión Descentralizada deberán destinar un porcentaje de los ingresos que perciban, en concepto de prestaciones facturadas a terceros pagadores, a un fondo -cuya finalidad es incentivar al personal y aumentar su compromiso- que será distribuido entre todo el personal del Hospital, sin distinción de categorías ni funciones, de acuerdo a criterios de productividad y eficiencia del establecimiento que la autoridad jurisdiccional determine (v. inc. c).
Agregó también que los ingresos que luego serán distribuidos entre el personal poseen un carácter eventual e irregular.
Por estas razones, y citando doctrina de esta Casa, concluyó que los ingresos provenientes de aquél fondo no poseen carácter remuneratorio, por lo que resulta improcedente la obligación de efectuar aportes y contribuciones.
8. Una vez producida la prueba ofrecida por la reclamada (v. fs. 187), esta Procuración del Tesoro otorgó a las partes la posibilidad de alegar, prerrogativa que fue ejercida a tenor de sus respectivas presentaciones, en las cuales se reiteraron las argumentaciones vertidas anteriormente por cada una de ellas (v. fs. 198/200 y 206/209).
- II - RÉGIMEN LEGAL 1. Mediante Decreto N° 939/00 se creó el Régimen de Hospitales Públicos de Gestión Descentralizada (HPGD), el cual sustituyó a su similar Nº 578/93.
Los aspectos salientes de dicha norma que hacen a la cuestión sobre la cual emitiré opinión, pueden sintetizarse en los siguientes:
1.1. El artículo 2º establece como objetivos de ese régimen:
a) Promover acciones tendientes a incrementar los presupuestos hospitalarios a través de los ingresos obtenidos por el cobro de las prestaciones efectuadas a beneficiarios de otros subsistemas de salud (v. inc. a).
b) Aumentar el compromiso del personal con el establecimiento a partir de la distribución de un porcentual de los ingresos obtenidos como resultado de la actividad de cobranza de la facturación presentada (v. inc. e).
1.2. Según el artículo 8°, el HPGD podrá:
a) Realizar convenios, a través de la autoridad jurisdiccional correspondiente, o por sí en caso de poseer personería jurídica, con entidades de la seguridad social comprendidas en la Ley N° 23.660 (B.O. 20-1-89) y sus modificatorias, en relación con las prestaciones que las mismas están obligadas a brindar a sus beneficiarios (v. inc. a).
b) Cobrar a terceros pagadores los servicios que brinde a usuarios de obras sociales, mutuales, empresas de medicina prepaga, de seguros de accidentes, de medicina laboral u otras similares dentro de los límites de la cobertura oportunamente contratada por el usuario y de acuerdo a las obligaciones en materia prestacional que fije la normativa vigente (v. inc. b).
c) Disponer sobre la ejecución del presupuesto y sobre los recursos generados por el propio hospital de acuerdo al marco normativo de su propia jurisdicción (v. inc. d).
1.3. El HPGD continuará recibiendo las transferencias presupuestarias del ámbito jurisdiccional correspondiente, a las que se agregarán los recursos generados a partir de la puesta en marcha de ese Régimen (v. art. 11).
1.4. El artículo 13 prescribe que los ingresos que perciban en concepto de prestaciones facturadas a terceros pagadores serán administrados directamente por los propios hospitales, debiendo establecer la autoridad jurisdiccional el porcentaje a distribuir entre:
a) Un Fondo de Redistribución Solidaria que deberá privilegiar, al momento de la asignación de los recursos, el desarrollo de acciones y/o programas de promoción de la salud y prevención de la enfermedad.
b) Un Fondo para Inversiones, Funcionamiento y Mantenimiento del hospital administrado por las autoridades del establecimiento.
c) Un Fondo para Distribución mensual entre todo el personal del hospital, sin distinción de categorías y funciones, de acuerdo con las pautas y en los porcentajes que la autoridad jurisdiccional determine en base a criterios de productividad y eficiencia del establecimiento.
- III - ANÁLISIS DE LA CUESTIÓN 1. Corresponde indicar que en virtud del monto reclamado la resolución de este conflicto es de competencia del Poder Ejecutivo Nacional y que con carácter previo esta Procuración del Tesoro de la Nación debe emitir un dictamen sobra la materia objeto de controversia (v. arts 7º y 11 del Dto. N° 2481/93).
2. Respecto del fondo del asunto, señalo que en sus distintas intervenciones el Hospital ha citado en apoyo de su postura la doctrina emitida por este Organismo Asesor en Dictámenes 182:199; 199:68; 215:1 y 230:191, entre otros, según la cual no corresponde que se efectúen aportes y contribuciones sobre los incentivos resultantes de las Leyes Nº 23.283 y Nº 23.412 (B.O. 5-11-85 y 29-12-86, respectivamente), ni que se tributen sobre ellos el impuesto a las ganancias.
Destaco sin embargo que el Fondo de Distribución previsto en el Decreto Nº 939/00 y el régimen instaurado por las leyes mencionadas en el párrafo anterior, constituyen dos regímenes con características diferentes entre sí, lo que impide la aplicación analógica lisa y llana al caso de los dictámenes en los cuales basa sus argumentos de rechazo el Hospital.
2.1. En efecto, el Fondo de Distribución referido está integrado por recursos que pertenecen al Hospital, ya que se trata de ingresos obtenidos por el cobro de las prestaciones efectuadas a beneficiarios de otros subsistemas de salud (v. arts. 2º, inc. a); 8º, inc. b) y d); y 11 del Decreto N° 939/00).
Por el contrario, respecto de los incentivos a que se refieren los dictámenes de esta Casa citados por la reclamada, se ha señalado que las Leyes Nº 23.283 y Nº 23.412 autorizaron al Poder Ejecutivo Nacional a celebrar convenios con entes cooperadores, ajenos a la esfera estatal que, voluntariamente concurren con sus recursos a complementar el servicio que el mismo presta. Por tal motivo, el fondo de cooperación -del cual provienen los señalados incentivos- constituye un patrimonio integrado por recursos de origen privado (v. Dictámenes 210:78 y 215:1).
2.2. Por otra parte, conforme lo establecido por el Decreto Nº 939/00, es el Hospital quien administra los recursos del Fondo a diferencia de lo que ocurre con los incentivos, que se abonan a los agentes del Ministerio de Justicia, Seguridad y Derechos Humanos, cuyos fondos son administrados por los Entes Cooperadores ya referidos (v. art. 9º, Ley Nº 23.283).
2.3. En este orden de ideas, en el caso del Fondo de Distribución existe una relación de dependencia entre quien lo administra (el propio hospital) y sus beneficiarios, esto es el personal del hospital (v. art. 13, inc. c). Por el contrario, quien abona los incentivos al personal del Ministerio de Justicia, Seguridad y Derechos Humanos es un tercero -el Ente Cooperador-, el cual no reviste el carácter de empleador con respecto a los agentes a los cuales abona un incentivo (v. Dictámenes 210:78).
2.4. Conforme lo establece el artículo 2º, inciso e), ya trascripto, uno de los objetivos del régimen instaurado por el Decreto Nº 939/00, es aumentar el compromiso del personal con el establecimiento a partir de la distribución de un porcentual de los ingresos obtenidos como resultado de la actividad de cobranza de la facturación presentada, lo cual, sin duda, tiende a reforzar el vínculo laboral existente entre el establecimiento y su personal, es decir que la percepción de esos importes tiene por causa directa esa relación laboral.
Por el contrario, tiene dicho esta Procuración que los importes que perciben los agentes dentro del marco de los convenios autorizados por las Leyes Nº 23.283 y Nº 23.412 no recaen en la relación de empleo público que vincula al Estado con sus agentes, sino en el apuntado régimen de cooperación, cuya creación legal responde a la finalidad contemplada en el artículo 2º de la primera de aquellas normas, esto es propender al mejor funcionamiento y a la modernización de los métodos operativos de la Administración que es notoriamente dispar al propósito de retribuir tareas efectuadas por los agentes (v. Dictámenes 215:1).
3. Por las razones expuestas, considero que la defensa intentada por el Hospital reclamado no puede prosperar y, en consecuencia, el reclamo debe admitirse.
Sin perjuicio de ello, señalo que este Organismo Asesor tiene dicho que a los fines de calificar un caso como conflicto interadministrativo en los términos de la Ley Nº 19.983 y su reglamentación por Decreto Nº 2481/93, deben cumplirse los siguientes requisitos: a) que ambos organismos en conflicto sean parte de la Administración Pública Nacional y dependan de un superior común que es el Poder Ejecutivo Nacional; b) la subsistencia de la facultad del Poder Ejecutivo para disponer, en los términos del artículo 10 del Decreto Nº 2481/93, la afectación de autorizaciones presupuestarias o de los fondos disponibles en la entidad estatal deudora al pago de sus obligaciones, en caso de incumplimiento de la condena recaída (v. Dictámenes 202:106; 219:145; 222:164; 241:17; 252:209; 256:28; 262:489).
Ahora bien, en la medida en que la deuda tuvo como causa el impago de los aportes y contribuciones a los que estaba obligado el Hospital sobre la masa dineraria ingresada en orden al régimen del Decreto Nº 939/00 y distribuida entre su personal, considero que la eventual afectación ante el incumplimiento debe recaer, en primer término, sobre ese universo, sin afectar las transferencias presupuestarias del ámbito jurisdicional correspondiente (v. art. 11).
De tal modo, no se pone en riesgo el esencial servicio de salud que preserva valores siempre más trascendentales que los económicos.
- IV - CONCLUSIÓN 1. Por todo lo expuesto estimo que corresponde hacer lugar al reclamo formulado por la Administración Federal de Ingresos Públicos destinado a que se le abone la deuda que, según la liquidación practicada al 12 de marzo de 2004, asciende a la suma de pesos siete millones doscientos sesenta y siete mil novecientos cuarenta y ocho con sesenta y siete centavos ($ 7.267.948,67), originada en el Acta de Inspección Nº 9555-9, labrada al organismo reclamado en concepto de deudas con el Régimen Nacional de la Seguridad Social, por el período comprendido entre febrero de 1998 a marzo de 2001, con la salvedad expuesta en el punto III. 3.
2. En mérito a lo expuesto y de conformidad con lo establecido en el artículo 7º del Decreto Nº 2481/93, corresponde notificar a las partes del contenido del presente dictamen, haciéndole saber que en caso de disconformidad deberán manifestarla dentro del plazo de treinta (30) días.
En caso de silencio se considerará que las partes han aceptado el criterio de esta Procuración del Tesoro de la Nación.
3. Resérvense las actuaciones en la Dirección Nacional de Dictámenes durante el plazo indicado.
OSVALDO CESAR GUGLIELMINO PROCURADOR DEL TESORO DE LA NACION DICTAMEN Nº: 315
Publicado en Id SAIJ: N0267505
DICTAMEN.: Procuración del Tesoro de la Nación (PTN), Expediente: 12846243/05, Número Dictamen: 315, Procurador: OSVALDO CESAR GUGLIELMINO 16/12/2008
La defensa intentada por el Hospital Nacional Baldomero Sommer no puede prosperar y, en consecuencia, corresponde hacer lugar al reclamo formulado por la Administración Federal de Ingresos Públicos destinado a que se le abone la deuda originada en el Acta de Inspección labrada al organismo reclamado en concepto de deudas con el Régimen Nacional de la Seguridad Social, por el período comprendido entre febrero de 1998 a marzo de 2001. Ahora bien, en la medida en que la deuda tuvo como causa el impago de los aportes y contribuciones a los que estaba obligado el Hospital sobre la masa dineraria ingresada en orden al régimen del Decreto N° 939/00 y distribuida entre su personal, la eventual afectación ante el incumplimiento debe recaer, en primer término, sobre ese universo, sin afectar las transferencias presupuestarias del ámbito jurisdiccional correspondiente. De tal modo, no se pone en riesgo el esencial servicio de salud que preserva valores siempre más trascendentales que los económicos.
A los fines de calificar un caso como conflicto interadministrativo en los términos de la Ley N° 19.983 y su reglamentación por Decreto N° 2481/93, deben cumplirse los siguientes requisitos: a) que ambos organismos en conflicto sean parte de la Administración Pública Nacional y dependan de un superior común que es el Poder Ejecutivo Nacional ; b) la subsistencia de la facultad del Poder Ejecutivo para disponer, en los términos del artículo 10 del Decreto N° 2481/93, la afectación de autorizaciones presupuestarias o de los fondos disponibles en la entidad estatal deudora al pago de sus obligaciones, en caso de incumplimiento de la condena recaída (conf. Dict. 202:106; 219:145; 222:164; 241:17; 252:209; 256:28; 262:489).
El Fondo de Distribución previsto en el Decreto N° 939/00 y el régimen instaurado por las Leyes N° 23.283 y N° 23.412, constituyen dos regímenes con características diferentes entre sí, lo que impide la aplicación analógica lisa y llana al caso de los dictámenes en los cuales basa sus argumentos de rechazo al Hospital Nacional Baldomero Sommer. En efecto, el Fondo de Distribución referido está integrado por recursos que pertenecen el Hospital, ya que se trata de ingresos obtenidos por el cobro de las prestaciones efectuadas a beneficiarios de otros subsistemas de salud.
Conforme lo establecido por el Decreto N° 939/00 es el Hospital Nacional Baldomero Sommer quien administra los recursos del Fondo a diferencia de lo que ocurre con los incentivos, que se abonan a los agentes del Ministerio de Justicia, Seguridad y Derechos Humanos, cuyos fondos son administrados por los Entes Cooperadores (art 9° - Ley N° 23.283). En este orden de ideas, en el caso del Fondo de Distribución existe una relación de dependencia entre quien lo administra (el propio hospital) y sus beneficiarios, esto es el personal del hospital. Por el contrario, quien abona los incentivos al personal del Ministerio de Justicia, Seguridad y Derechos Humanos es un tercero -el Ente Cooperador-, el cual no reviste el carácter de empleador con respecto a los agentes a los cuales abona un incentivo.
Uno de los objetivos del régimen instaurado por el Decreto N° 939/00, es aumentar el compromiso del personal con el establecimiento a partir de la distribución de un porcentual de los ingresos obtenidos como resultado de la actividad de cobranza de la facturación presentada, lo cual, sin duda, tiende a reforzar el vínculo laboral existente entre el establecimiento y su personal, es decir que la percepción de esos importes tiene por causa directa esa relación laboral. Los importes que perciben los agentes dentro del marco de los convenios autorizados por las Leyes N° 23.283 y N° 23.412 no recaen en la relación de empleo público que vincula al Estado con sus agentes, sino en el apuntado régimen de cooperación, cuya creación legal responde a la finalidad contemplada en el artículo 2° de la primera de aquellas normas, esto es propender al mejor funcionamiento y a la modernización de los métodos operativos de la Administración que es notoriamente dispar al propósito de retribuir tareas efectuadas por los agentes.
Las Leyes N° 23.283 y N° 23.412 autorizaron al Poder Ejecutivo Nacional a celebrar convenios con entes cooperadores, ajenos a la esfera estatal que, voluntariamente concurren con sus recursos a complementar el servicio que el mismo presta. Por tal motivo, el fondo de cooperación -del cual provienen los incentivos- constituye un patrimonio integrado por recursos de origen privado (conf. Dict. 210:78; 215:1).
Expte Nº 12.846-243/05 ADMINISTRACIÓN FEDERAL DE INGRESOS PÚBLICOS BUENOS AIRES, 16 DIC 2008 SEÑOR ADMINISTRADOR FEDERAL DE INGRESOS PÚBLICOS:
En las presentes actuaciones la Administración Federal de Ingresos Públicos (AFIP) reclama al Hospital Nacional Dr. Baldomero Sommer, en el marco del procedimiento establecido por la Ley Nº 19.983 (B.O. 5-12-72) y el Decreto Nº 2481/93 (B.O. 13-12-93), el pago de una deuda que, según la liquidación practicada al 12 de marzo de 2004, ascendía a la suma de pesos siete millones doscientos sesenta y siete mil novecientos cuarenta y ocho con sesenta y siete centavos ($ 7.267.948,67), originada en el Acta de Inspección Nº 9555-9, labrada al organismo reclamado en concepto de deudas con el Régimen Nacional de la Seguridad Social, por el período comprendido entre febrero de 1998 a marzo de 2001.
- I - ANTECEDENTES 1. Conforme surge de estos obrados, el Hospital Nacional Dr. Baldomero Sommer, impugnó la deuda por Recursos de la Seguridad Social que le fuera determinada por la AFIP (v. fs. 1/6).
2. Posteriormente, a través de la Resolución DV RRMR Nº 187 del 30 de julio de 2003, la AFIP rechazó el descargo formulado oportunamente por el Hospital y le aplicó una multa en razón de no haber demostrado la improcedencia del cargo formulado (v. fs. 37/38).
3. Contra la citada Resolución la reclamada interpuso un recurso de revisión, que fue acogido parcialmente por Resolución DI-CRSS Nº 1101 del 23 de diciembre de 2003, mediante la cual se confirmó la deuda determinada, aunque dejó sin efecto la multa intimada (v. fs. 40/43 y 53/54, respectivamente).
4. Por Resolución AFIP Nº 6 del 3 de mayo de 2004 el ente recaudador intimó al Hospital Nacional Dr. Baldomero Sommer a abonar la suma de pesos siete millones doscientos sesenta y siete mil novecientos cuarenta y ocho con sesenta y siete centavos ($ 7.267.948,67) con más sus acrecidos a la fecha del efectivo pago, previéndose asimismo que de no cumplimentarse ese requerimiento, se daría intervención a esta Procuración del Tesoro de la Nación a efectos de que proceda a dirimir el conflicto interadministrativo planteado (v. fs. 68/69).
5. Dicha medida fue impugnada por el Hospital, quien solicitó se deje sin efecto la Resolución AFIP Nº 6/04 y se declare la nulidad del Acta de Infracción de fecha 25 de abril de 2002 y todo lo actuado a partir de la misma (v. fs. 71/72).
6. A fojas 111/115, la AFIP solicitó a este Organismo Asesor que el diferendo que mantiene con el Hospital Nacional Dr. Baldomero Sommer, sea resuelto mediante el procedimiento establecido en la Ley Nº 19.983 y su decreto reglamentario.
En tal sentido recordó que el cargo reclamado se inició como consecuencia de una investigación promovida por la Auditoría General de la Nación, a raíz de la cual surgía que aquél nosocomio, con fundamento en lo previsto por el artículo 11 del actualmente derogado Decreto Nº 578/93 (B.O. 7-4-93), distribuía mensualmente entre todo el personal un treinta por ciento (30%) de los ingresos por autogestión, sin realizar aportes y contribuciones previsionales.
Agregó que del análisis de aquella norma y del Decreto Nº 939/00 (B.O. 24-10-00) -norma actualmente vigente en la materia-, de las Resoluciones de la Secretaría de Recursos y Programas de Salud Nº 231/96 y Nº 85/97 y Resoluciones del propio hospital Nº 182/99, Nº 07/00 y Nº 312/00 (v. fs. 21/22; 19/20; 10/11; 12 y 13, respectivamente de la O.I. Nº 9555-9, agregado a autos) y de las constancias de autos, surge que las sumas percibidas por el personal lo fueron en forma habitual y permanente y poseen carácter remuneratorio.
7. El Hospital Nacional Dr. Baldomero Sommer rechazó la pretensión de la actora y ofreció prueba testimonial e informativa a fojas 134/137.
En su escrito indicó que la cuestión planteada en autos se centra en determinar la naturaleza jurídica del Fondo de Distribución, actualmente regulado por el Decreto Nº 939/00.
En tal sentido, señaló que el artículo 13 de esa norma establece que los Hospitales Públicos de Gestión Descentralizada deberán destinar un porcentaje de los ingresos que perciban, en concepto de prestaciones facturadas a terceros pagadores, a un fondo -cuya finalidad es incentivar al personal y aumentar su compromiso- que será distribuido entre todo el personal del Hospital, sin distinción de categorías ni funciones, de acuerdo a criterios de productividad y eficiencia del establecimiento que la autoridad jurisdiccional determine (v. inc. c).
Agregó también que los ingresos que luego serán distribuidos entre el personal poseen un carácter eventual e irregular.
Por estas razones, y citando doctrina de esta Casa, concluyó que los ingresos provenientes de aquél fondo no poseen carácter remuneratorio, por lo que resulta improcedente la obligación de efectuar aportes y contribuciones.
8. Una vez producida la prueba ofrecida por la reclamada (v. fs. 187), esta Procuración del Tesoro otorgó a las partes la posibilidad de alegar, prerrogativa que fue ejercida a tenor de sus respectivas presentaciones, en las cuales se reiteraron las argumentaciones vertidas anteriormente por cada una de ellas (v. fs. 198/200 y 206/209).
- II - RÉGIMEN LEGAL 1. Mediante Decreto N° 939/00 se creó el Régimen de Hospitales Públicos de Gestión Descentralizada (HPGD), el cual sustituyó a su similar Nº 578/93.
Los aspectos salientes de dicha norma que hacen a la cuestión sobre la cual emitiré opinión, pueden sintetizarse en los siguientes:
1.1. El artículo 2º establece como objetivos de ese régimen:
a) Promover acciones tendientes a incrementar los presupuestos hospitalarios a través de los ingresos obtenidos por el cobro de las prestaciones efectuadas a beneficiarios de otros subsistemas de salud (v. inc. a).
b) Aumentar el compromiso del personal con el establecimiento a partir de la distribución de un porcentual de los ingresos obtenidos como resultado de la actividad de cobranza de la facturación presentada (v. inc. e).
1.2. Según el artículo 8°, el HPGD podrá:
a) Realizar convenios, a través de la autoridad jurisdiccional correspondiente, o por sí en caso de poseer personería jurídica, con entidades de la seguridad social comprendidas en la Ley N° 23.660 (B.O. 20-1-89) y sus modificatorias, en relación con las prestaciones que las mismas están obligadas a brindar a sus beneficiarios (v. inc. a).
b) Cobrar a terceros pagadores los servicios que brinde a usuarios de obras sociales, mutuales, empresas de medicina prepaga, de seguros de accidentes, de medicina laboral u otras similares dentro de los límites de la cobertura oportunamente contratada por el usuario y de acuerdo a las obligaciones en materia prestacional que fije la normativa vigente (v. inc. b).
c) Disponer sobre la ejecución del presupuesto y sobre los recursos generados por el propio hospital de acuerdo al marco normativo de su propia jurisdicción (v. inc. d).
1.3. El HPGD continuará recibiendo las transferencias presupuestarias del ámbito jurisdiccional correspondiente, a las que se agregarán los recursos generados a partir de la puesta en marcha de ese Régimen (v. art. 11).
1.4. El artículo 13 prescribe que los ingresos que perciban en concepto de prestaciones facturadas a terceros pagadores serán administrados directamente por los propios hospitales, debiendo establecer la autoridad jurisdiccional el porcentaje a distribuir entre:
a) Un Fondo de Redistribución Solidaria que deberá privilegiar, al momento de la asignación de los recursos, el desarrollo de acciones y/o programas de promoción de la salud y prevención de la enfermedad.
b) Un Fondo para Inversiones, Funcionamiento y Mantenimiento del hospital administrado por las autoridades del establecimiento.
c) Un Fondo para Distribución mensual entre todo el personal del hospital, sin distinción de categorías y funciones, de acuerdo con las pautas y en los porcentajes que la autoridad jurisdiccional determine en base a criterios de productividad y eficiencia del establecimiento.
- III - ANÁLISIS DE LA CUESTIÓN 1. Corresponde indicar que en virtud del monto reclamado la resolución de este conflicto es de competencia del Poder Ejecutivo Nacional y que con carácter previo esta Procuración del Tesoro de la Nación debe emitir un dictamen sobra la materia objeto de controversia (v. arts 7º y 11 del Dto. N° 2481/93).
2. Respecto del fondo del asunto, señalo que en sus distintas intervenciones el Hospital ha citado en apoyo de su postura la doctrina emitida por este Organismo Asesor en Dictámenes 182:199; 199:68; 215:1 y 230:191, entre otros, según la cual no corresponde que se efectúen aportes y contribuciones sobre los incentivos resultantes de las Leyes Nº 23.283 y Nº 23.412 (B.O. 5-11-85 y 29-12-86, respectivamente), ni que se tributen sobre ellos el impuesto a las ganancias.
Destaco sin embargo que el Fondo de Distribución previsto en el Decreto Nº 939/00 y el régimen instaurado por las leyes mencionadas en el párrafo anterior, constituyen dos regímenes con características diferentes entre sí, lo que impide la aplicación analógica lisa y llana al caso de los dictámenes en los cuales basa sus argumentos de rechazo el Hospital.
2.1. En efecto, el Fondo de Distribución referido está integrado por recursos que pertenecen al Hospital, ya que se trata de ingresos obtenidos por el cobro de las prestaciones efectuadas a beneficiarios de otros subsistemas de salud (v. arts. 2º, inc. a); 8º, inc. b) y d); y 11 del Decreto N° 939/00).
Por el contrario, respecto de los incentivos a que se refieren los dictámenes de esta Casa citados por la reclamada, se ha señalado que las Leyes Nº 23.283 y Nº 23.412 autorizaron al Poder Ejecutivo Nacional a celebrar convenios con entes cooperadores, ajenos a la esfera estatal que, voluntariamente concurren con sus recursos a complementar el servicio que el mismo presta. Por tal motivo, el fondo de cooperación -del cual provienen los señalados incentivos- constituye un patrimonio integrado por recursos de origen privado (v. Dictámenes 210:78 y 215:1).
2.2. Por otra parte, conforme lo establecido por el Decreto Nº 939/00, es el Hospital quien administra los recursos del Fondo a diferencia de lo que ocurre con los incentivos, que se abonan a los agentes del Ministerio de Justicia, Seguridad y Derechos Humanos, cuyos fondos son administrados por los Entes Cooperadores ya referidos (v. art. 9º, Ley Nº 23.283).
2.3. En este orden de ideas, en el caso del Fondo de Distribución existe una relación de dependencia entre quien lo administra (el propio hospital) y sus beneficiarios, esto es el personal del hospital (v. art. 13, inc. c). Por el contrario, quien abona los incentivos al personal del Ministerio de Justicia, Seguridad y Derechos Humanos es un tercero -el Ente Cooperador-, el cual no reviste el carácter de empleador con respecto a los agentes a los cuales abona un incentivo (v. Dictámenes 210:78).
2.4. Conforme lo establece el artículo 2º, inciso e), ya trascripto, uno de los objetivos del régimen instaurado por el Decreto Nº 939/00, es aumentar el compromiso del personal con el establecimiento a partir de la distribución de un porcentual de los ingresos obtenidos como resultado de la actividad de cobranza de la facturación presentada, lo cual, sin duda, tiende a reforzar el vínculo laboral existente entre el establecimiento y su personal, es decir que la percepción de esos importes tiene por causa directa esa relación laboral.
Por el contrario, tiene dicho esta Procuración que los importes que perciben los agentes dentro del marco de los convenios autorizados por las Leyes Nº 23.283 y Nº 23.412 no recaen en la relación de empleo público que vincula al Estado con sus agentes, sino en el apuntado régimen de cooperación, cuya creación legal responde a la finalidad contemplada en el artículo 2º de la primera de aquellas normas, esto es propender al mejor funcionamiento y a la modernización de los métodos operativos de la Administración que es notoriamente dispar al propósito de retribuir tareas efectuadas por los agentes (v. Dictámenes 215:1).
3. Por las razones expuestas, considero que la defensa intentada por el Hospital reclamado no puede prosperar y, en consecuencia, el reclamo debe admitirse.
Sin perjuicio de ello, señalo que este Organismo Asesor tiene dicho que a los fines de calificar un caso como conflicto interadministrativo en los términos de la Ley Nº 19.983 y su reglamentación por Decreto Nº 2481/93, deben cumplirse los siguientes requisitos: a) que ambos organismos en conflicto sean parte de la Administración Pública Nacional y dependan de un superior común que es el Poder Ejecutivo Nacional; b) la subsistencia de la facultad del Poder Ejecutivo para disponer, en los términos del artículo 10 del Decreto Nº 2481/93, la afectación de autorizaciones presupuestarias o de los fondos disponibles en la entidad estatal deudora al pago de sus obligaciones, en caso de incumplimiento de la condena recaída (v. Dictámenes 202:106; 219:145; 222:164; 241:17; 252:209; 256:28; 262:489).
Ahora bien, en la medida en que la deuda tuvo como causa el impago de los aportes y contribuciones a los que estaba obligado el Hospital sobre la masa dineraria ingresada en orden al régimen del Decreto Nº 939/00 y distribuida entre su personal, considero que la eventual afectación ante el incumplimiento debe recaer, en primer término, sobre ese universo, sin afectar las transferencias presupuestarias del ámbito jurisdicional correspondiente (v. art. 11).
De tal modo, no se pone en riesgo el esencial servicio de salud que preserva valores siempre más trascendentales que los económicos.
- IV - CONCLUSIÓN 1. Por todo lo expuesto estimo que corresponde hacer lugar al reclamo formulado por la Administración Federal de Ingresos Públicos destinado a que se le abone la deuda que, según la liquidación practicada al 12 de marzo de 2004, asciende a la suma de pesos siete millones doscientos sesenta y siete mil novecientos cuarenta y ocho con sesenta y siete centavos ($ 7.267.948,67), originada en el Acta de Inspección Nº 9555-9, labrada al organismo reclamado en concepto de deudas con el Régimen Nacional de la Seguridad Social, por el período comprendido entre febrero de 1998 a marzo de 2001, con la salvedad expuesta en el punto III. 3.
2. En mérito a lo expuesto y de conformidad con lo establecido en el artículo 7º del Decreto Nº 2481/93, corresponde notificar a las partes del contenido del presente dictamen, haciéndole saber que en caso de disconformidad deberán manifestarla dentro del plazo de treinta (30) días.
En caso de silencio se considerará que las partes han aceptado el criterio de esta Procuración del Tesoro de la Nación.
3. Resérvense las actuaciones en la Dirección Nacional de Dictámenes durante el plazo indicado.
OSVALDO CESAR GUGLIELMINO PROCURADOR DEL TESORO DE LA NACION DICTAMEN Nº: 315
Publicado en Id SAIJ: N0267505
Solicite asesoramiento, en nuestros canales de comunicación:
