El Dictamen 121688789 de ANSeS (DGAJ) se refiere a la caja otorgante en el contexto de las jubilaciones. Especifica que, si un afiliado no cumple con los requisitos para la jubilación en la caja donde reúne la mayor antigüedad, no rige el principio de caja otorgante.
En otras palabras, este dictamen establece una excepción a la regla general de que la jubilación debe ser otorgada por la caja donde se han realizado la mayor cantidad de aportes.
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Dictamen 121688789 – ANSeS (DGAJ)
Caja otorgante. No rige el principio de caja otorgante cuando el afiliado no acredita derecho a la jubilación en la caja donde reúne la mayor cantidad de años de servicios
CIUDAD DE BUENOS AIRES
Miércoles 6 de Noviembre de 2024
A LA COORDINACIÓN DICTÁMENES DESCENTRALIZADOS.
I. OBJETO.
Vienen las presentes actuaciones a este Servicio Jurídico a instancia de la remisión efectuada por la COORDINACIÓN DICTÁMENES DESCENTRALIZADOS, quien mediante Providencia PV-2024-17904517- ANSES-DA#ANSES (orden 19) solicitó “ ...dilucidar si cede el principio de caja otorgante cuando el solicitante se encuentra en actividad y reúne mayor cantidad de años en la órbita provincial, pero no cumple con los requisitos para el acceso a la jubilación ordinaria en dicho ámbito, o si por el contrario, cede cuando el solicitante ya no puede obtener ningún beneficio en dicho ámbito” y “...si es viable analizar la caja otorgante con la sola presentación del reconocimiento de servicios, sin que acredite fehacientemente que no tiene derecho beneficio en la caja donde tiene mayor cantidad de años con aportes.
II. ANTECEDENTES.
Expuesto el objeto que hace a esta intervención corresponde dar cuenta de los antecedentes del caso, lo que lleva a señalar que, según consta en autos, la interesada solicitó el beneficio de jubilación al amparo de la Ley N° 24.241 a instancia del turno de fecha 28/12/2023 (ver orden 2), oportunidad en la cual denunció dieciséis (16) años y tres (3) meses de servicios en el ámbito del INSTITUTO DE PREVISIÓN SOCIAL DE LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES (ver orden 6) y solicitó computar tareas al amparo del esquema previsto en la Ley N° 27.705, alegando la falta de derecho previsional en el orden local (ver orden 5).
Del “Cómputo Ilustrativo” que acompaña la solicitud surge el cumplimiento del recaudo de servicios legalmente exigido en el orden nacional con la consideración de: i) dieciséis (16) años y tres (3) meses de servicios en el régimen del INSTITUTO DE PREVISIÓN SOCIAL DE LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES; ii) cinco (5) años, once (11) meses y veintiocho (28) días de servicios al amparo del artículo 22 bis de la Ley 24.241; y iii) 7 años y 9 meses encuadrados en el Capítulo II de la Ley N° 27.705.
Con este antecedente se solicitó la intervención del Servicio Jurídico de la UDAI SALADILLO a fin que dictamine “...si tiene o no derecho a la prestación, Atento que dicha caja otorgante sería el IPS y no llega a tener derecho” (SIC) (ver orden 16); quien se pronunció mediante Dictamen IF-2024-10744740-ANSES-JRBVII#ANSES (ver orden 17), en donde concluyó que “...las constancias obrantes son suficientes para tener por acreditado el DERECHO A LA PRESTACIÓN DE LA SRA. NORMA BEATRIZ HOLZE, DNI 16.620.685, por aplicación del art. 7 de la Ley 27.705. CAJA OTORGANTE ANSES” (SIC).
Sin perjuicio de la opinión vertida, el Servicio Jurídico local, por Providencia PV-2024-11996164- ANSES-JRBVII#ANSES (ver orden 18), dio intervención a la COORDINACIÓN DICTÁMENES DESCENTRALIZADOS para que “...haga el análisis de la opinión jurídica proporcionada al efecto y se haga el estudio para saber si es sujeta a derecho”, oficina esta última quien gestionó la intercesión de este Cuerpo Asesor, a instancia de la providencia citada en el introito.
III. MARCO NORMATIVO.
Expuestos el objeto y los antecedentes del caso corresponde ahora dar cuenta del marco normativo aplicable en la especie.
La problemática planteada nos remite al Decreto/Ley N° 9316/46 por el cual se declararon “...computables para la obtención de las distintas prestaciones establecidas en los regímenes de cada una de las Secciones del Instituto Nacional de Previsión Social y de la Caja Municipal de Previsión Social de la Ciudad de Buenos Aires, los servicios prestados sucesiva o simultáneamente, bajo el régimen de una o de diversas Secciones o Cajas, previo reconocimiento de los mismos por la Sección o Caja a que corresponda” (artículo 1o) y se estableció que “fija Sección o Caja otorgante de la prestación en el caso de servicios comprendidos en distintos regímenes de previsión aplicará las disposiciones orgánicas que la rijan, a los efectos de la determinación del monto de la prestación, considerando todos los servicios y la totalidad de las remuneraciones percibidas, como prestadas y devengadas bajo su propio régimen” (artículo 7o).
Posteriormente, el artículo 23 de la Ley N° 14.370 estableció que a partir de su vigencia “...los afiliados que hubieren desempeñado servicios en los distintos regímenes comprendidos en el Decreto Ley N° 9.316/46, sólo podrán obtener una prestación única, considerando la totalidad de los servicios prestados y remuneraciones percibidas”.
Por su parte, el artículo 168 de la Ley N° 24.241, mantiene vigentes los artículos 80 y 81 de la Ley N° 18.037, aunque con la siguiente redacción: “fijas cajas reconocedoras de servicios deberán transferir a la caja del organismo otorgante de la prestación, los aportes previsionales, contribuciones patronales, y las sustitutivas de estas últimas si las hubiera. Deben considerarse incluidos en la transferencia que se establece por la presente, los cargos que adeude el beneficiario, correspondientes a los servicios reconocidos, a efectos de su amortización ante la caja otorgante. La transferencia deberá efectuarse en moneda de curso legal en forma mensual y de acuerdo al procedimiento que se determine en la reglamentación. Será organismo otorgante de la prestación cualquiera de los comprendidos en el sistema de reciprocidad, en cuyo régimen se acredite haber prestado mayor cantidad de años de servicio con aporte. En el caso de que existiese igual cantidad de años de servicio con aportes el afiliado podrá optar por el organismo otorgante. Queda derogada la Ley N° 18.038, sus complementarias y modificatorias, todo con la salvedad de lo que disponen los artículos 129, 156 y 160 de la Ley del Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones”.
IV. OPINIÓN LEGAL.
Expuestas someramente las incidencias del caso corresponde atender la opinión legal requerida, para lo cual se impone recordar que la función asesora que lleva adelante este Servicio Jurídico se encuentra restringida al análisis de las cuestiones de Derecho y su aplicación al caso concreto, quedando libradas las apreciaciones sobre cuestiones técnicas a la autoridad administrativa con competencia en la materia (v. Dictámenes 245:359, 281:57, 293:21, 322:130, entre otros).
1. Se reconoce que “...cuando un trabajador, voluntaria o involuntariamente, cambia de actividad o de residencia, resulta posible que a lo largo de su vida de trabajo se haya encontrado comprendido por distintos regímenes, generalmente en forma sucesiva, aunque en oportunidades también simultáneamente” y que “esta situación, que implica el ingreso de cotizaciones en distintos sistemas regímenes, llevó a la necesidad de establecer metodologías
que eviten perjuicios al aportante, principalmente en materia de cuál es el organismo al que corresponde otorgar el beneficio y bajo qué condiciones ” (v. Pedro J. M. Taddei, Carlos J. Mongiardino y Reinaldo Naccarato, “Manuel de la Seguridad Social”, Ed. Abaco, 2002, pág. 263/264).
También se apuntó que “la diversidad de regímenes previsionales, ha motivado la preocupación de resolver la problemática que esa diversidad presenta para quien ha desempeñado actividades en forma sucesiva o simultánea en algunos de ellos” y que “el mecanismo de solución frente a esta problemática se denomina reciprocidad jubilatoria, y podemos conceptualizarla como el mecanismo en virtud del cual resultan computables recíprocamente —a efectos de la obtención de las prestaciones previsionales— los servicios que en forma sucesiva fueran prestados en varios regímenes de previsión” (v. Jorge García Rapp, “La reciprocidad jubilatoria y los sistemas previsionales provinciales”, DT 2011 (noviembre), 3055, TR LALEY AR/DOC/3071/2011).
Por el Decreto N° 9316/1946 se instrumentó el esquema antes referido, consagrándose de esta forma, la ficción de haberse prestado todos los servicios como si pertenecieran al régimen que otorga el beneficio, y por lo tanto, las relaciones jurídicas se mantienen entre el prestatario y el organismo concedente y las leyes aplicables, en términos generales, son las propias de éste (v. Ricardo José Tibaudin, “Un nuevo método de reciprocidad en el orden jubilatorio”, Revista Derecho del Trabajo, XLII-A, pág. 395/403).
En el vigente régimen legal, el citado artículo 168 de la Ley N° 24.241, modificatorio de los artículos 80 y 81 de la Ley N° 18.037, establece que será el organismo otorgante de la prestación cualquiera de los comprendidos en el sistema de reciprocidad, en cuyo régimen se acredite haber prestado mayor cantidad de años de servicios con aportes; y en el caso de que existiese igual cantidad de años de servicios con aportes el afiliado podrá optar por el organismo otorgante.
2. En el caso que nos ocupa, la interesada acreditó dieciséis (16) años y tres (3) meses de servicios en el ámbito del INSTITUTO DE PREVISIÓN SOCIAL DE LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES, frente a trece (13) años, ocho (8) meses y veintiocho (28) días en el orden nacional, lo que impone concluir que - en principio - el primer organismo es quien debe asumir el rol de caja otorgante, por acreditar en su ámbito la mayor cantidad de servicios con aportes.
Ahora bien, este Servicio Jurídico reconoce que “...el principio de caja otorgante cede ante el hecho de no reunir, el interesado, los requisitos jubilatorios en la jurisdicción en la que se posee mayor cantidad de servicios, debiendo por ende ser acordado en el ámbito en el que sí acredite el derecho a la prestación pese a tener allí menor cantidad de años con aportes ” (v. Dictamen 52.843 del 03/08/2012, replicado en el Dictamen 56.070 del 30/12/2013).
El criterio antes descripto no es novedoso, sino que encuentra antecedentes jurisprudenciales de antigua data, en donde se resolvió que si el afiliado no acreditare los extremos previstos en los párrafos primero y tercero del art. 80 de la Ley N° 18.037 (t.o.1976) la competencia para entender en la solicitud del beneficio previsional recae en la “Caja” a la que corresponde el mayor tiempo con aportes, la que deberá expedirse respecto de la procedencia de aquél. En caso de denegar la prestación por resultar que en ella no se acreditan los recaudos necesarios, corresponde la intervención de la otra caja en cuestión (cfr. C.N.A.T., Sala IV, sent. 59170, 31.7.87, al que remite la C.N.A.S.S., Sala II, sent. 13, 26.6.89, “ARMAS DE SECO, Elena Rosa c/ Caja Nacional de Previsión de la Industria, Comercio y Actividades Civiles”).
Para tornarse procedente la excepción antes indicada deberá el administrado documentar, mediante la incorporación del acto administrativo emanado del ente previsional local, que en el ámbito subnacional no reúne los recaudos para acceder a la jubilación, oportunidad en la cual no sólo deberán ponderarse los servicios locales, sino también aquellos nacionales (dependientes y autónomos) sujetos al régimen de reciprocidad, ya que sólo con la consideración de todos los servicios computables podrá determinarse efectivamente la satisfacción, o no, de los recaudos legales aplicables en la especie.
3. Sentado lo antes indicado, corresponde abordar los dos interrogantes que planteó la consultante:
a. ¿Cede el principio de caja otorgante cuando el solicitante se encuentra en actividad y reúne mayor cantidad de años en la órbita provincial, pero no cumple con los requisitos para el acceso a la jubilación ordinaria en dicho ámbito, o si por el contrario, cede cuando el solicitante ya no puede obtener ningún beneficio en dicho ámbito?
Liminarmente corresponde señalar que el hecho de encontrarse el solicitante en actividad no le impide recurrir al instituto de la reciprocidad instrumentado por el Decreto/Ley N° 9316/1946, en tanto no existe norma que imponga encontrarse cesado para invocarlo. De más está decir que es facultad del administrado estimar la oportunidad en que decide oficiar en procura de su beneficio jubilatorio, ya que ninguna norma legal lo compele a obrar en un momento determinado, y que aquello que será objeto de análisis, a los fines de determinar el derecho y el quantum de la prestación, serán los extremos verificados al tiempo de la solicitud.
Por otra parte, el esquema del Decreto/Ley N° 9316/1946 no exige para su invocación atender los recaudos legales del régimen previsional al que se está aportando, ya que bien podrá el solicitante satisfacer aquellos propios de otro al que, de la misma manera, pudo haber contribuido y en donde podría acceder a la pasividad. Deberá, en la hipótesis de reunir mayor cantidad de años de servicios en el ámbito actual, acreditar que allí no resulta acreedor a ninguna prestación jubilatoria para así revertir el rol de caja otorgante del beneficio.
Sentado lo indicado, corresponde señalar que la CORTE SUPREMA DE JUSTICIA DE LA NACIÓN reconoce que “ ...el sistema de reciprocidad previsional tuvo como objeto cardinal ampliar el campo de derechos jubilatorios, creando una antigüedad única generada por el cómputo de servicios prestados sucesivamente bajo distintos regímenes como si todos ellos lo hubieran sido bajo la Caja Jubilatoria ” (v. del dictamen del Procurado General al que remitió la CSJN en autos “Recurso de hecho deducido por la actora en la causa Rodríguez, María c/ Caja de Jubilaciones, Pensiones y Retiros de Córdoba”, 12/06/2007, fallos 330:2786).
También se apuntó que “...el Decreto-ley 9316/46 autorizó el reconocimiento de los servicios prestados y remuneraciones percibidas (sucesiva o simultáneamente) en cargos de afiliación a las Cajas nacionales y a las provinciales y municipalidades adherentes, evitando que se desconozcan servicios prestados por el mero hecho de estar tutelados por sistemas distintos” y que “...la reciprocidad tiene por finalidad beneficiar al afiliado permitiéndole el cómputo de servicios mixtos y sus remuneraciones para alcanzar la prestación previsional adherida al régimen del Decreto-ley 9316/46" (v. Bernabé M. Fioricino, ”Legislación Provincial vs. Reciprocidad Jubilatoria", Revista de Jubilaciones y Pensiones, 2006 pág. 566/568). En este mismo sentido se pronunció la jurisprudencia, al indicar que “una de las finalidades cardinales que han presidido a la institución de este sistema ha sido la de beneficiar a los afiliados y no a las cajas, permitiéndoles a aquéllos acumular antigüedad por servicios sucesivos y computar remuneraciones, a los fines de la determinación del haber jubilatorio, por actividades comprendidas dentro de los diversos regímenes adheridos, sean nacionales, provinciales o municipales” (v. Dictamen del Procurador General, 13/11/1957, en autos CSJN, “Aguirre, Raúl Emilio c/Gobierno de la Provincia de Santa Fe s/Recurso contencioso administrativo’”, 29/10/1958, Fallos 242:141).
Por otro lado, en cuanto a las reglas de interpretación en esta materia, recientemente la Procuración del Tesoro de la Nación, citando a nuestro Máximo Tribunal, expresó en su dictamen IF-2024-03945 952-APN-PTN que “en materia previsional (...) sostiene la Corte Suprema de Justicia de la Nación [que] ...dada la naturaleza alimentaria, por sustitución, de los beneficios previsionales (v. Fallos 267:336), se debe actuar con suma cautela para evitar un posible desconocimiento de derechos; proporcionando la solución que mejor se adecué a la seguridad social y, sea razonable con relación al caso concreto (Fallos 289:148; 265:354; 310:2212, entre otros). (...) Con similar sentido dijo que ...En materia previsional el rigor de los razonamientos lógicos debe ceder a fin de que no se desnaturalicen los fines tuitivos superiores que informan la seguridad social (Fallos 330:2786)”.
De lo transcripto se extrae que el régimen de reciprocidad se inscribe dentro del esquema contributivo, al procurar el cómputo recíproco de los servicios con aportes realizados en los distintos ámbitos previsionales (nacional, provincial y municipal) en pos de facilitar el acceso al beneficio de jubilación; de allí que deba documentarse - a los fines de la excepción tratada en el punto anterior - que el administrado no acredita derecho a una prestación jubilatoria contributiva en la caja que reúne mayor cantidad de servicios, independientemente de la cobertura subsidiaria que pudiera depararle el esquema asistencial de seguridad social (no contributivo). Tengamos presente que, por regla general, los esquemas de este último tenor (asistenciales) quedan - por naturaleza - relegados una vez que se accede a una prestación de carácter contributivo (aspiración máxima).
b. ¿Es viable analizar la caja otorgante con la sola presentación del reconocimiento de servicios, sin que acredite fehacientemente que no tiene derecho al beneficio en la caja donde tiene mayor cantidad de años con aportes?
Se indica que “...en el caso de que se requiera la utilización de (...) servicios para ser presentados ante otro organismo previsional, donde se solicitará la prestación, se solicita y tramita el denominado reconocimiento de servicios ” y que esto consiste “...en el ‘reconocimiento’ de la caja bajo cuyo ámbito se desempeñaron los servicios, de la efectiva prestación de los mismos por los periodos correspondientes y su aptitud para ser incluidos en cómputos a los efectos de obtener beneficio previsional, en prueba de los cual se emitirá la correspondiente resolución con los requisitos y formalidades de ley” (v. Fernando Horacio Paya (h) y María Teresa Martín Yáñez, “ Régimen de Jubilaciones y Pensiones”, LexisNexis, Abeledo-Perrot, 2008, pág. 849).
El acto de reconocimiento de servicios “...es puramente objetivo y formal, en cuanto tiene por objeto constatar el hecho material de la tarea específica realizada, con relación al tiempo y a las disposiciones propias del régimen para la cual se presta, que las determina e individualiza” (v. Dictamen del Procurador General, 11/04/1956, en CNT, “Domínguez, José Francisco v. Instituto Nacional de Previsión Social”, 29/12/1956); de allí que éste limita su alcance a certificar que las tareas fueron efectivamente prestadas y que resultan útiles para obtener un beneficio previsional, sin entrar en la ponderación del cumplimiento, o no, de los recaudos legales establecidos para el acceso al beneficio.
Tal es el limitado alcance del acto de reconocimiento de servicios que este Servicio Jurídico sostuvo que, para aseverar que el solicitante carece de derecho a jubilación en el orden local, se impone “...la oportuna intervención del ente de mención, para que se expida en concreto y sobre la totalidad de los antecedentes acreditados en ambos cuerpos administrativos en forma fundamentada y mediante la resolución que haga mérito de las cuestiones comprometidas a fin de que la parte, de advertirlo pertinente, haga uso de la vía recursiva que pudiere asistirle, en la hipótesis de que se resolviere en ese ámbito denegar el acceso al beneficio” (v. Dictamen 42.563 del 15/07/2009).
En función de lo dicho, para analizar la retroversión del rol de caja otorgante de la prestación, el administrado deberá acreditar que no acredita derecho a la jubilación en la caja en donde reúne la mayor cantidad de servicios mediante la presentación del acto administrativo que así lo determine, en donde habrán de haber sido ponderados no sólo los servicios locales, sino también aquellos nacionales (dependientes o autónomos) que pudieren computarse en función de las normas que rigen la reciprocidad de aportes.
Entendiendo emitida la opinión legal requerida, se remiten las presentes actuaciones a fin de continuar con las derivaciones administrativas del caso.
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