ESTUDIO ALVAREZG: Inspección previsional

La Resolución N° 925/2006 del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social es la norma que delegó facultades punitivas y de resolución de recursos en las segundas líneas del área de inspección laboral. Fue sancionada el 15 de septiembre de 2006 y publicada en el Boletín Oficial el 21 de septiembre de 2006 (con plena operatividad y aplicación en los controles de la seguridad social hacia finales de ese año).

Ejes principales de la Resolución 925/06 (producido con IA):

Delegación de competencias: Otorgó formalmente la potestad de firmar sanciones y resolver recursos administrativos a tres cargos específicos: el Subsecretario de Fiscalización del Trabajo y de la Seguridad Social, el Director Nacional de Fiscalización y el Director de Resolución de la Fiscalización.
Agilización del sistema: El propósito fue descentralizar las tareas del propio Ministro de Trabajo, permitiendo que la estructura jerárquica del área pudiera aplicar penalidades de forma rápida y efectiva.
Marco regulatorio: Se dictó en ejercicio de las atribuciones contempladas en el artículo 37 de la Ley de Ordenamiento Laboral (N° 25.877), la cual regula el Régimen Penal de la Fiscalización del Trabajo y de la Seguridad Social.

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MINISTERIO DE TRABAJO, EMPLEO Y SEGURIDAD SOCIAL

Resolución 925/2006

Desígnanse al Subsecretario de Fiscalización del Trabajo y de la Seguridad Social, al DirectorNacional de Fiscalización y al Director de Resolución de la Fiscalización, en el ámbito de sus respectivas competencias, con facultades de sustituir al titular de la citada Jurisdicción, a los fines de la aplicación de sanciones y resolución de recursos en ejercicio de las facultades establecidas en el Artículo 37 de la Ley Nº 25.877.

Bs. As., 15/9/2006

VISTO la Ley Nº 25.877, los Decretos Nros. 628 de fecha 13 de junio de 2005, 801 de fecha 7 de julio de 2005 y 739 de fecha 14 de junio de 2006, las Resoluciones del MINISTERIO DE TRABAJO, EMPLEO Y SEGURIDAD SOCIAL Nros. 655 de fecha 19 de agosto de 2005, 796 de fecha 26 de septiembre de 2005, y

CONSIDERANDO:

Que mediante el Artículo 36 de la Ley Nº 25.877 se facultó a esta Cartera de Estado a proceder, sin perjuicio de las facultades concurrentes de la ADMINISTRACION FEDERAL DE INGRESOS PUBLICOS, a verificar y fiscalizar en todo el territorio nacional, el cumplimiento por parte de los empleadores de la obligación de declarar e ingresar los aportes y contribuciones sobre la nómina salarial que integran el Sistema Unico de la Seguridad Social, a cargo de la ADMINISTRACION NACIONAL DE LA SEGURIDAD SOCIAL, conforme a las normas reglamentarias vigentes en la materia.

Que por el Artículo 37 del texto legal citado se estableció que cuando el MINISTERIO DE TRABAJO, EMPLEO Y SEGURIDAD SOCIAL, en ejercicio de las facultades conferidas en el Artículo anterior, verifique infracciones de los empleadores a las obligaciones de la seguridad social, aplicará las penalidades correspondientes, utilizando la tipificación, procedimiento y régimen sancionatorio que a tal efecto aplica la ADMINISTRACION FEDERAL DE INGRESOS PUBLICOS.

Que con tal sustento legal, mediante Resolución del MINISTERIO DE TRABAJO, EMPLEO Y SEGURIDAD SOCIAL Nº 655 de fecha 19 de agosto de 2005, se dispuso establecer un procedimiento para la comprobación y juzgamiento en todo el territorio nacional de las infracciones a que refieren los Capítulos B), E), G), I) y J) de la Resolución General de la ADMINISTRACION FEDERAL DE INGRESOS PUBLICOS Nº 1779/04 "Resolución General Nº 1566, texto sustituido en 2004".

Que a través del Decreto Nº 801 de fecha 7 de julio de 2005, se asignó al titular del MINISTERIO DE TRABAJO, EMPLEO Y SEGURIDAD SOCIAL, en forma concurrente, las atribuciones como juez administrativo que el Artículo 9º, inciso 1), apartado b), del Decreto Nº 618 de fecha 10 de julio de 1997 acuerda al titular de la ADMINISTRACION FEDERAL DE INGRESOS PUBLICOS, a los fines de la aplicación de las sanciones que indica el Artículo 37 de la Ley Nº 25.877.

Que asimismo, por la citada norma se dispuso que el Ministro de Trabajo, Empleo y Seguridad Social determine qué funcionario y en qué medida lo sustituirá en sus funciones de juez administrativo.

Que por otra parte, mediante el Decreto Nº 628 de fecha 13 de junio de 2005 se aprobó la estructura organizativa de primer nivel operativo del MINISTERIO DE TRABAJO, EMPLEO Y SEGURIDAD SOCIAL.

Que mediante la Resolución del MINISTERIO DE TRABAJO, EMPLEO Y SEGURIDAD SOCIAL Nº 796 de fecha 26 de septiembre de 2005 se designó transitoriamente hasta tanto se proceda a la cobertura de los cargos y distribución de las responsabilidades primarias derivadas de la aprobación de la nueva estructura organizativa de primer nivel operativo de este Ministerio, al Director Nacional de Relaciones Federales y al Director de Inspección Federal, en el ámbito de sus respectivas competencias, para sustituir al suscripto como juez administrativo a los fines de la aplicación de sanciones y resolución de recursos en ejercicio de las facultades establecidas por el artículo 37 de la Ley Nº 25.877.

Que mediante el Decreto Nº 739 de fecha 14 de junio de 2006 se designó Subsecretario de Fiscalización del Trabajo y de la Seguridad Social.

Que a fines de dotar de mayor dinamismo al procedimiento corresponde ratificar las delegaciones efectuadas mediante la Resolución del MINISTERIO DE TRABAJO, EMPLEO Y SEGURIDAD SOCIAL Nº 796 de fecha 26 de septiembre de 2005 y sumar los cargos que de acuerdo a la estructura antes mencionada ejercerán en sustitución las funciones de juez administrativo.

Que en igual sentido, se estima adecuado ampliar la facultad establecida en la última parte del artículo 12 de la Resolución del MINISTERIO DE TRABAJO, EMPLEO Y SEGURIDAD SOCIAL Nº 655 de fecha 19 de agosto de 2005 a los Jefes de Agencia Territorial y a quienes desempeñen tales funciones para que en el ámbito de su competencia expidan la certificación de deuda a la que tal norma alude.

Que el Servicio de Asesoramiento Jurídico Permanente de esta Cartera de Estado ha tomado la intervención que le compete.

Que la presente medida se dicta en uso de las atribuciones conferidas por el Artículo 38 de la Ley Nº 25.877 y el Decreto Nº 801 de fecha 7 de julio de 2005.

Por ello,

EL MINISTRO DE TRABAJO, EMPLEO Y SEGURIDAD SOCIAL

RESUELVE:

Artículo 1º — Desígnase con facultades de sustituir al suscripto como juez administrativo, a los fines de la aplicación de sanciones y resolución de recursos en ejercicio de las facultades establecidas en el Artículo 37 de la Ley Nº 25.877 al Subsecretario de Fiscalización del Trabajo y de la Seguridad Social, al Director Nacional de Fiscalización y al Director de Resolución de la Fiscalización, en el ámbito de sus respectivas competencias.

Art. 2º — Facúltase a los Jefes de Agencia Territorial y a quienes desempeñen tales funciones para que en el ámbito de su competencia expidan la certificación de deuda prevista por el artículo 12 de la Resolución del MINISTERIO DE TRABAJO, EMPLEO Y SEGURIDAD SOCIAL Nº 655 de fecha 19 de agosto de 2005.

Art. 3º — Ratifícase la vigencia de la Resolución del MINISTERIO DE TRABAJO, EMPLEO Y SEGURIDAD SOCIAL Nº 796 de fecha 26 de septiembre de 2005.

Art. 4º — Comuníquese, publíquese, dése a la Dirección Nacional del Registro Oficial y archívese. — Carlos A. Tomada.

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Las actas, como declaración de conocimiento que emite la inspección, adquieren el carácter de instrumento público que hará plena fe en los términos del art. 979, inc. 2 del Código Civil, lo que alcanza a la autenticidad material del instrumento como presunción de veracidad, más no de certeza, porque ésta entra en pugna con la presunción de inocencia que regula el art. 18 de la C.N.

En el ejercicio de sus facultades de inspección, el organismo tiene diversas atribuciones, y entre ellas, la de citar y hacer comparecer al responsable y obligado, o a terceros, para contestar o informar -verbalmente o por escrito-, dentro del plazo que se les fije, todos los requerimientos vinculados a situaciones contempladas por las leyes de previsión. Si el empleador previamente intimado a facilitar los libros, registros y demás elementos de juicio que le fueran requeridos no lo hiciere, la administración está facultada para determinar de oficio la deuda por aportes y contribuciones, sin perjuicio de las sanciones que pudieran corresponder (conf. art. 10, 16 y cc., ley 18.820).

La determinación e imposición de la multa por el órgano administrativo, siempre queda subordinada al control judicial. "El acierto o error, el mérito o la conveniencia de las soluciones normativas, no son puntos sobre los que el Poder Judicial deba pronunciarse. Sólo casos que trascienden ese ámbito de apreciación, para internarse en el ámbito de lo irrazonable, inicuo o arbitrario, habilitan la intervención de los jueces" (cfr. C.S.J.N., sent. del 05.04.90, "Cook, Carlos Augusto - Vocal de la Cámara de Apelaciones de Concepción del Uruguay).

El administrado, en conocimiento de las actas labradas por la inspección, cuenta con los medios para hacer valer su derecho mediante la impugnación de aquéllas. Se abre en la instancia administrativa todo un procedimiento en el cual debe primar el principio del debido proceso, con todas las garantías que ello implica. Luego, queda también la instancia judicial que tendrá en mira no sólo el acto administrativo resolutorio, sino todo el procedimiento previo a éste, a modo de constatar que esas garantías no se hayan vulnerado.

El órgano administrativo, con la actividad de inspección, debe comprobar y verificar los hechos, actos, situaciones y demás circunstancias que integren o condicionen el hecho imponible, como ser la integración de las bases imponibles, o en su defecto, la realización de actuaciones de información, siempre referidas a una situación tributaria concreta; es decir, solamente comprueba que se han dado los presupuestos que legitiman su criterio. Posteriormente, será la administración quien deberá verificar si esa actividad es correcta y si la comprobación llevada a cabo por la inspección es ajustada a derecho y amerita su convalidación por una resolución. Por ello, los medios de determinación de la comprobación, a diferencia de los medios de prueba procesales, no tienen un significado jurídico formal, sino un valor únicamente informativo que sirve para dar una determinada dirección a la convicción de la autoridad que dimana de dichas actuaciones (cfr. Díaz, Vicente O., "Límites al accionar de la inspección tributaria y derechos del administrado", pág. 49).

La multa debe ser liquidada tomando como base únicamente el capital, sin los intereses. Lo contrario significaría incrementar la sanción punitiva, convirtiendo a aquella en una fuente de enriquecimiento del Fisco, que no es, obviamente, la finalidad de las mismas.

El otorgar facultades a la D.G.I. o a los diferentes organismos competentes en el área para determinar el contenido de la sanción -en el caso, multa-, encuentra su fundamento en la facultad de contralor que tiene el organismo, de modo de asegurar el correcto funcionamiento de la administración tendiente a determinar la obligación previsional, y a verificar y fiscalizar el cumplimiento que de ella efectúen los contribuyentes. En tal sentido, la C.S.J.N. ha señalado reiteradamente que "la descripción del hecho punible por vía reglamentaria, no supone atribuir a la administración una facultad indelegable por el Poder Legislativo, tratándose, por el contrario, del ejercicio legítimo de la potestad reglamentaria prevista en el art. 86, inc. 2) de la C.N.

El principio de inmutabilidad de la pena no es absoluto. "Indica simplemente que ello es así mientras no se suscite un conflicto con otros principios de mayor jerarquía, rectores del ordenamiento jurídico que consagran la supremacía del orden público y de moral, sobre los fueros de la autonomía de la voluntad particular. Así sucede cuando la magnitud de la pena puede configurar un medio de absorción del patrimonio del deudor por el acreedor. En tales condiciones, corresponde expurgar el exceso que comporta un verdadero menoscabo patrimonial ilegítimo, reduciendo la multa a términos equitativos que guarden una razonable proporcionalidad entre la pena estipulada y el reproche que suscita la conducta del deudor, valorando para ello las circunstancias del caso" (cfr. C.N.A.Com., Sala A, sent. del 09.03.90, "Teletex S.A. c/ Isalu S.A.").

En el caso de las multas previsionales, la constatación de la infracción genera la consiguiente responsabilidad y sanción al infractor, salvo que éste invoque y demuestre la existencia de alguna circunstancia exculpatoria. La aplicación de las sanciones constituye, en definitiva, el ejercicio del poder propio de la Administración, cuya razonabilidad cae bajo el control del Poder Judicial para evitar que la discrecionalidad se convierta en arbitrariedad (cfr. C.N.A.Cont.Adm.Fed., Sala II, sent. del 14.11.96, "Cargill S.A.").

La graduación de las sanciones pertenece, en principio, al ámbito de las facultades discrecionales del órgano administrativo, y son sólo revisables por la justicia en los supuestos de ilegitimidad o arbitrariedad manifiesta. La descripción del hecho punible que se otorga a la Administración Pública debe ser realizado dentro del ejercicio legítimo de la potestad reglamentaria discernida por el art. 86 (ahora 99) inc. 2 de la C.N. Sin embargo, estas facultades que la habilitan para establecer condiciones, requisitos, limitaciones o distinciones que, aún cuando no hayan sido contempladas por el legislador de manera expresa, cuando se ajustan al espíritu de la norma reglamentando, o sirvan razonablemente a la finalidad esencial que ello persigue, son parte integrante de la ley reglamentada, y tienen la misma validez y eficacia que la propia ley (cfr. C.S.J.N., sent. del 08.06.93, "Kill Producciones Gráficas S.R.L.").

Respecto a la aplicación de penalidades rige lo dispuesto por las leyes 17.250 y 22.161, así como diversas resoluciones administrativas, en las que se autoriza al funcionario o inspector a labrar las correspondientes actas de infracción. Ello no empece a la facultad del administrado de impugnar el cargo en el plazo pertinente, efectuando todas las alegaciones que hacen a su derecho, acompañando las pruebas pertinentes.

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